行政问责：“运动化”还是“法制化”？

http://www.usqiaobao.com　 2008-09-30   来源： 侨报

　　随着“9·8”襄汾溃坝事故、三鹿奶粉事件、深圳“9·20”特大火灾及登封“9·21”矿难等重特大事故相继发生，中国官场掀起一股“问责风暴”。“风暴”中，山西省长孟学农、国家质检总局局长李长江、石家庄市长冀纯堂、登封市长吴福民等一大批高官相继被免职或引咎辞职。

　根据法治社会和责任政府的要求，每一种职权行为都必然与职责相联系，每一个政府工作人员都应为自己的违法、失职或不当行为承担相应责任，而且职务越高、权力越大，责任就越重。在事故发生后及时启动问责程序，认定和追究相关人员的责任非常必要，但如果仅停留在个案追究阶段则远远不够，否则仅是一种“一过即逝”的运动。相反，有必要以此为契机，强力推进制度建设，使问责规范化、法制化。

　　依法问责是法治原则在行政问责领域的具体体现。据此，哪些情形要追责、追究谁的责任、由谁追究、如何追究及问责对象应承担什么样的责任，都必须有明确的法律规定。但迄今中国还没有一部全国性专门法律，只有一些政府规章和散见于相关法律中的零星规定。行政问责立法滞后，主要表现有三：

　　一是法律位阶低，缺乏权威性。除《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》和《行政公务员处分条例》等几部行政法规外，专门规定行政问责的规范性法律文件大多属中央和地方政府规章。这些规范性法律文件不仅适用范围有限，且因法律位阶低，缺乏必要的权威性。

　　二是法律规定不一，缺乏统一性。目前，中国各地规范性法律文件在行政问责对象、范围、标准、程序及形式等方面都不相同。各地制定的地方政府规章，不仅内容不统一，还存在违反上位法的情况，以致经常出现同一种行为在甲地不被问责而在乙地却要被问责、在两地要承担不同责任的情况。

　　三是法律规定过于笼统，缺乏可操作性。在现有关于行政问责的规范性法律文件中，相当一部分只有原则规定，内容过于简单，在具体界定上使用高度概括描述，这必然导致相应规定在具体适用过程中难以认定和准确把握，随意性很大。

　　上述问题的存在，一定程度上影响中国行政问责效能的发挥。目前，行政问责的适用范围过于狭窄，大多局限于对重大安全责任事故和严重违法、违纪案件的事后追究，而忽略对决策失误、用人不当及工作效能低下的责任追究，使问责制只能在一定范围内发挥有限作用，而不能全方位约束公共权力。过罚相当原则要求根据问责对象的过错大小确定适当的责任形式，但实践中却普遍存在道德责任代替法律责任、行政责任代替刑事责任的问题。最常见的是，不论性质如何、责任大小，动辄引咎辞职。严格地讲，引咎辞职只是一种道德责任，而非法律责任。结果往往是，本应负更大责任的官员避重就轻，免受应有的行政处分或刑事处罚。此外，行政问责易受到领导批示或社会舆论等人为因素影响，存在畸重畸轻的情形。

　　为规范问责活动，提高问责效能，中国立法机构必须尽快制定统一的问责法规，明确规定问责主体、对象、范围、标准、程序、形式及救济制度，使之制度化、规范化。而如下内容应是考虑的重点：一、明确问责主体及权限，包括设定问责主体，明确不同问责主体的职责权限，规定问责主体与公民、社会组织间的关系等；二、从对象和内容两方面拓宽问责的适用范围；三、统一问责标准和法律体系，使同一种行为承担相同的责任；四、完善问责程序，建立健全公务员权利救济制度，以保障问责对象的合法权益。

　　（作者系浙江工商大学法学院副教授、浙江省宪法与地方立法研究会副会长）

　　（编辑：苏一鸣）

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