公法上的诚信原则及其对政府的要求

公法上的诚信原则及其对政府的要求

赵艳敏   陈党

    [内容提要] 在私法领域有“帝王条款”之称的诚信原则，同样适用于公法领域和行政管理活动，成为各级政府和行政公务人员的基本行为准则。根据公法上的诚信原则的要求，政府向社会公开的信息必须真实而全面，政府的行政承诺和行政契约必须不打折扣地履行，政府变更其行政行为必须保护相对人的合法权益。

    [关键词] 诚实信用；公法原则；行政法律关系；诚信政府

    “夫诚者，君子之所守也，而政事之本也。”诚信作为人类社会的基本准则，不仅适用于民事法律关系，也同样适用于行政法律关系，是“君临全法域之基本原则”。在私法关系中，诚信主要是经济交往过程中的诚信；在公法关系中，诚信主要是政治交往过程中的诚信。前者体现为私法上的诚信原则，后者则体现为公法上的诚信原则。在现代社会，公法上的诚信原则对政府机关和行政公务人员提出了如下要求：政府向社会公开的信息必须真实而全面，不能对公民、法人或其他组织隐瞒实情；政府的行政承诺和行政契约必须不打折扣地履行，不能反复无常、朝令夕改；政府必须保护行政相对人对政府行政行为的真诚信赖及合法权益，不能随意撤销或变更已经生效的行政行为。

    一、公法上的诚信原则

    诚信是诚实信用的简称，其基本涵义是坦诚、不欺。作为一种道德规范，诚信要求为人做事要信守诺言，不能出尔反尔。“一诺千金”、“一言九鼎”等汉语成语表明，人们对诚信的社会价值早就有所认识。在中国历史上，商鞅曾以“南门立木”取信于民，树立了诚实守信的政治形象，并获得了丰厚的政治回报；而周幽王却因“烽火戏诸侯”，付出了巨大的政治代价，被后人所耻笑。实践证明，诚信不仅是经济生活中应当遵循的基本准则，同时也是政治生活中必须遵循的基本准则。正如美国学者法兰西·索能伯格所说：“诚信现实地存在于我们的生活之中，是关系的粘合剂，使夫妻双方能在一起生活，商业买卖不受损害，政治体制稳定。没有诚信，婚姻将会失败，选民会变得冷漠，企业将陷入混乱。”[1]

    法律意义上的诚信原则，最早源于古罗马时代。在罗马法中，有诚信契约和诚信诉讼。根据诚信契约的要求，债务人不仅要履行契约所规定的义务，而且要承担诚实、善意的补充义务。在“程式诉讼”中，执法官把“诚信”视为具有约束力的标准。后来，这一原则逐渐被大陆法系和英美法系的许多国家所接受，并从债法原则演变为私法领域的一般性原则。“在大陆法系的现代民法领域，诚实信用原则的主要内容建立在主观的‘善意’与客观的‘衡平’基础之上。前者强调人与人之间的交易应本乎至诚，不容心怀诡诈，对于先前的所作所为，不能任意推翻；后者则着重于人际交往应顾及正义、公平的贯彻，以维护正当、善良的秩序。”[2] 诚信在相当长的时期里只是以商业习惯的形式存在，作为成文法的补充对民事法律关系起着一定的调节作用，直到19世纪才被引入法典，成为一项重要的法律原则。例如，《法国民法典》第1134条第3项中有“契约应依诚信履行” 的规定；《德国民法典》第157条规定，契约应斟酌交易上之习惯，依诚信而为解释；瑞士民法第2条也有类似的规定，即“行使权利，履行义务，应依诚实及信用而为之”。我国《民法通则》第4条明确规定：“民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则”。此外，我国制定的《反不正当竞争法》、《票据法》、《保险法》、《合同法》等法律均对诚信原则作出了一般性规定，从而使诚信由商业习惯发展为制定法上的重要原则。

    诚信对于构建和谐的人际关系和有序的社会秩序具有重要意义。美国学者福郎西斯·福山曾将当代社会分为高度信任社会和低度信任社会两种类型。高度信任社会中人与人之间关系和谐，相互信任，有强烈的社会合作意识和公益精神，信用度高，因而社会交易成本低；反之，低度信任社会中人与人之间关系紧张，相互提防，在培养信任关系方面有较大的难度和风险，因而社会交往的成本高。正因为这样，低度信任社会在市场经济的竞争中明显处于劣势。诚信原则在调整平等的民事关系方面发挥了巨大的作用，这是有目共睹的。那么，在私法领域素有“帝王条款”之称的诚信原则，能否直接适用于公法领域？能否成为行政法的基本原则？笔者认为，诚信原则是道德的法律化，它不仅是对公民和社会组织的要求，也是对各级政府和行政公务人员的要求。在现代法治国家，人民与政府之间是一种授权委托关系，人民是国家权力的主人，而行政公务人员只是为人民服务的“公仆”。根据民主宪政的要求，政府应善意地对待行政相对人，并以诚实的行为获取社会公众对其合法性的支持。因此，“诚实信用原则得支配公法领域，一如其于私法领域然。苟无诚实、善意，立宪制度将无法实行，故诚实、善意应为行使一切行政权（司法与立法权亦同）之准则，亦即为其界限。”[3]

    目前，公法上的诚信原则已为许多国家的法律或判例所承认。在德国，民法上的诚信原则适用于公法领域，并以法律安定性为基础发展出行政法上的信赖保护原则。其基本含义是：政府应确保行政管理活动的明确性、稳定性、连贯性，保护公民、法人或其他组织对政府及其管理行为的真诚信赖。1926年，德国行政法院在判决中指出：“国家作为立法者及法的监督者，若谋取以国民特别义务，于国民私法关系，相互遵守诚实信用乃正当要求；且国家对于个别公民在公法关系上，该诚实信用原则亦是妥当的。”[4]我国台湾地区的《行政程序法》第8条也明确规定如下：“行政行为，应以诚实信用之方法为之，并应保护人民正当合理之信赖。”[5]

    诚信既是法治政府的基本品格，也是社会主义国家人民政府的本质特征。为打造诚信政府，我国借鉴国外的立法经验，在《行政许可法》中首次规定了公法上的诚信原则。该法第8条规定：“公民、法人或其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。” 国务院2004年3月颁布的《全面推进依法行政实施纲要》，则将“诚实守信”作为政府依法行政的基本原则和基本要求，明确规定：“行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。”

    二、公法诚信原则对政府的要求

    在现代法治社会，诚信不仅是对作为平等民事主体的公民和组织的要求，而且也是对政府和行政管理活动的要求。概括起来，公法诚信原则对政府的要求主要有以下三个方面：一是政府向社会公开的信息必须真实而全面；二是政府的行政承诺和行政契约必须不打折扣地履行；三是政府变更其行政行为必须保护相对人的合法权益。

    （一）政府向社会公开的信息必须真实而全面

    封闭性和神秘性是封建专制条件下的国家活动的主要特点，“民可使由之，不可使知之”成为历代封建统治者的经验总结。在现代社会，民主政治日益呈现出公开性和开放性的发展趋势。近年来，我国各级政府积极推进政务公开，不断增加政务活动的透明度，在满足公民的知情权、制约行政权力和重塑政府形象方面发挥了积极的作用。但是，如果以“大众传媒对政务信息报道的自由度、政务信息的公开度和公众对公务活动批评的可能度”为衡量标准，政务公开方面还存在着以下明显问题：一是政务公开具有浓厚的政策色彩，缺乏相应的法律保障；二是信息公开的范围过于狭窄，一些地方政府或部门对于可能损害自身形象的“不利”信息往往遮遮掩掩，甚至竭力进行“封锁”；三是一些地方媒体经常“报喜不报忧”，舆论监督难以落到实处，群众监督的威力和效能未能得到充分发挥；四是政务是否公开、何时公开、怎样公开都由行政机关定夺，公民的知情权缺乏必要的救济手段。

    政府诚信是以政务公开为前提的。政府信息作为公共资源，除涉及国家安全、商业秘密和个人隐私之外，应当为社会所共有，行政机关不得独占或垄断。对于各级行政机关来说，公开自己所拥有的信息和所从事的活动，并不是对纳税人的“恩赐”，而是一种义务和责任。实行政务公开，增加政务活动的透明度，既是公民知情权的要求，同时也是政府诚信的重要体现。为了切实保障公民的知情权，使行政权力始终处于有效的监控之下，各级政府、各个部门必须实行公开原则，不断增加政务活动的透明度，自觉人民群众的监督。具体来讲，应当努力做好以下四个方面的工作：首先，要进一步加快政务公开立法，实现政府信息公开的法制化；其次，要根据“公开为原则、不公开为例外”的指导思想，逐步扩大政务公开的范围；再次，要充分发挥电子政府在政务公开中的重要作用，不断增加政务公开的方式。最后，要建立和完善政务公开的救济制度，切实保障公民的知情权、隐私权和监督权。

    （二）政府的行政承诺和行政契约必须不打折扣地履行

    政府诚信集中体现在行政承诺和行政契约的履行方面。按照1962年第44届德国法学家会议决议的定义，行政承诺是“行政机关依其行政对于特定的表示相对人所为之高权的自我课予义务”。[6]主要有三个构成要素：（1）承诺内容含有一个仅在未来才发生的措施；（2）承诺是行政机关自我约束的意思表示；（3）这种意思表示在性质上是一种义务。行政契约即通常所说的行政合同，是行政主体为实施行政管理而与公民或其他组织在双方合意基础上达成的协议。“从行政法制度与结构的变革而言，并且从更加开阔的视野去分析公法上的契约现象，行政契约实际上是19世纪以来，特别是20世纪行政法制度与功能发生结构性变化的产物，正像英国学者哈罗和劳伦斯所观察到的那样，是市场经济理念、特别是契约理论向公共管理领域渗透的结果。”[7]一方面,行政契约是合意、协商等行政民主精神的具体体现，区别于一般行政行为的单方性；另一方面，行政契约又因其行政性而区别于民事合同。无论是行政承诺，还是行政契约，都对行政机关具有约束力。只要行政主体没有信守诺言，履行约定的义务，就要承担相应的违约责任，包括道德责任、法律责任和政治责任。

    据2007年3月14日《新京报》报道，山西省绛县103名农民工讨要被拖欠的工资，一直没有结果。为此，他们到运城市委越级反映问题。当时，绛县副县长曾写下书面保证：三天之内解决，否则从县财政支出。然而，时隔一年有余，这些农民工仍然没有拿到被拖欠的工钱。更加令人气愤的是，该副县长在接受媒体记者采访时竟然说：“写承诺的事儿怎么能当真？” 出尔反尔，简直是拿政府信用当儿戏。目前，类似的事情还有许多，尤其是在招商引资和悬赏举报方面，政府的诚信问题更为突出。一些地方政府为了招商引资，往往开出许多优惠条件，但等资金到位后，就推翻前面的承诺，甚至吃、拿、卡、要，严重影响了政府在人民群众中的形象。根据《小康》杂志会同有关专家进行的调查，2006～2007年度中国政府公信力指数为60.6分，虽然比上年提高了0.1个百分点，但仍然是刚刚及格。调查同时显示，逾70%的受访者表示不信任地方政府，认为很多地方政府存在着“隐瞒真实情况，报喜不报忧”的情况。与此同时，政府官员还以80.3%的绝对多数被网民选为信用最差的5个职业群体中的第一名。诚信政府是社会信用体系建设的关键。正因为这样，对于国家公职人员公信力的缺失决不能等闲视之。否则，政府一旦失信于民，轻则影响政府职能的有效实现，重则威胁到委托——代理关系的存续和政府的合法性，其后果是相当严重的，对此决不能掉以轻心。

    （三）政府变更其行政行为必须保护相对人的合法权益

    民法上的诚信原则适用于公法领域，从而发展出行政法上的信赖保护原则。这个原则是专门针对政府守信问题的，是防止政府失信于民的重要保证。根据王贵松博士所下的定义，行政法上的信赖保护“是指在法治行政过程中，在行政主体作出具有一定授益性和可预见的行为之后，公民、法人或其他组织对此产生了正当合理的信赖，行政主体在变更相应的法律状态时应对这种信赖加以保护，否则即应承担相应的法律责任”。[8]目前，无论是大陆法系国家，还是英美法系国家，都有类似的法律规定。根据德国《联邦行政程序法》，行政机关撤销违法的授益决定时，如果受益人不存在主观上的故意或重大过失，并已对该授益行政决定产生值得保护的信赖利益时，行政机关不得撤销该违法的行政决定。在美国，“行政机关改变长期适用的政策，如果对于真诚信赖政策的人发生影响时，不能通过裁决，必须制定法规。行政机关通过裁决建立规则不能违反原先得到行政机关同意而广泛流行的习惯。”[9]

    行政行为具有确定力或不可变更力。对行政主体来说，如果没有正当理由并经过法定程序，不得随意改变行政行为的内容，也不得任意撤销或者废止已经生效的行政行为。一般来讲，行政行为赋予行政相对人权益的，除行政相对人有重大过错以及对国家利益、社会公共利益或者第三人利益造成重大损害的以外，不得变更或者撤销；因国家利益、社会公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对无过错的行政相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。这是因为，“人民因行政处分而产生权益者，对该处分之存续已有信赖”，“基于既得权之保护，自不得漫无限制的取消该授益处分，否则将使人民常处于国家行为疑惧不安的状态，国家机关行为自然缺乏‘公信力’”。对于各级政府来讲，只有在行政管理活动中严格遵循信赖保护原则，保持政策的连续性，才能有效地保护公民、法人或其他组织的合法权益，维护法的安定性和各级政府的权威，从而在人民与政府机关之间建立一种相互信赖、密切配合的和谐关系。

注释：