构建有效的党风廉政建设责任追究机制

                               构建有效的党风廉政建设责任追究机

                                            陈  党

    摘要：责任追究是落实党风廉政建设责任制的主要内容和重要环节。针对目前党风廉政建设责任追究方面存在的突出问题，必须在遵循正确原则的前提下，进一步强化责任意识，明确责任的内容和范围，确立科学的责任追究方法，严格责追究的程序，优化责任追究的外部环境。

    关键词：党风廉政建设责任制  责任追究  原则  途径

    党风廉政建设责任制是指各级党委（党组）、政府（行政）及其职能部门的领导班子、领导干部在党风廉政建设中应当承担责任的制度，其责任主体为各级党政领导班子及其成员，尤其是作为本地区、本部门、本单位党风廉政建设第一责任人的各级党政领导班子中的正职。落实党风廉政建设责任制要重点抓好责任分解、责任考核、责任追究三个环节。其中，责任分解是基础，责任考核是保证，责任追究是关键。党风廉政建设和反腐败的实践证明，贯彻落实党风廉政建设责任制，关键在于严格执行责任追究的有关规定，重点追究在党风廉政建设和反腐败工作中的渎职行为，追究有关领导人的责任。本文在分析党风廉政建设责任追究的现状及存在问题的基础上，提出了进一步改进和完善责任追究制度的原则和途径。

一、目前党风廉政建设责任追究中存在的主要问题

    建立和实行党风廉政建设责任制，是深入进行党风廉政建设和反腐败斗争，切实解决一些地方和单位存在的“一手硬、一手软”的突出问题，把党风廉政建设和反腐败斗争纳入法制轨道的重要保证。1998年11月21日，中共中央、国务院联合下发了《关于实行党风廉政建设责任制的规定》。这是党中央、国务院为维护和推进改革、发展、稳定的大局，从制度上保证各级领导班子和领导干部对党风廉政建设和反腐败斗争切实负起领导责任而采取的一项重大举措。党风廉政建设责任制具体体现了“党委统一领导，党政齐抓共管，纪委组织协调，部门各负其责，依靠群众的支持和参与”的反腐败领导体制和工作机制[1]，并为这个领导体制和工作机制的正常运行提供了制度保证。

    实行党风廉政建设责任制7年来，各个地区、各个部门的党风廉政建设状况有了明显的改善，主要表现在以下五个方面：一是各级领导班子和领导干部抓党风廉政建设的责任意识明显增强，实现了由“让我抓”向“我要抓”的转变；二是党员干部廉洁自律的意识明显增强，以权谋私、奢侈浪费等方面的违纪问题有所减少；三是纪检、监察部门查办案件的力度明显增强，无论是查办案件的数量还是大案要案的比例都有新的增长；四是纠风工作和源头治腐的力度明显增强，“一手硬、一手软”的问题在一定程度上得到解决；五是党风廉政建设和反腐败工作对经济建设的保证和促进作用明显增强，改革开放和社会主义现代化建设取得了显著成就。贯彻落实党风廉政建设责任制虽然取得了明显的成效，但由于种种原因，各个地区、各个单位的发展很不平衡，尤其是在党风廉政建设责任追究方面还存在一些突出的问题，概括起来，主要有以下几个方面：

    （一）思想认识上存在偏差，缺乏主动性和责任感

    贯彻落实党风廉政建设责任制，要求各级领导班子和领导干部提高认识，增强责任意识，在工作中认真履行抓好党风廉政建设的职责。然而，实行党风廉政建设责任制至今已将近7年时间，有些领导干部特别是一些行政领导干部、业务干部，对反腐败斗争和党风廉政建设还没有真正形成共识、摆正位置，缺乏责任感和紧迫感。在他们看来，党风廉政建设是各级党委和纪检监察部门的事，自己只要抓好经济工作、业务工作就行了。有的领导干部认为，自己管好自己，做到廉洁自律就行了，至于班子成员、下级干部是否廉洁、有无违法违纪行为，是别人的事，与己无关，谁违纪就追究谁的责任，抓不抓无所谓。还有的人认为，腐败现象日趋严重，积重难返，靠建立责任制解决不了多少问题，因对反腐败斗争缺乏信心而不愿抓党风廉政建设。

    （二）责任内容脱离实际，难以操作

    明确责任主体，确定责任范围和责任内容，是落实责任制的前提条件。这就要求各单位必须结合工作实际，按照“谁主管谁负责”的原则，将党风廉政建设的目标任务细化、量化，逐一分解到每一个领导干部和班子成员，做到人人有责任、有压力、有动力。只有这样，才能真正形成责任明确、目标具体、责权统一、上下贯通的责任落实机制。可是，在实践中，有的单位、部门签订的党风廉政建设责任书严重脱离本部门、本单位实际和岗位特点，没有与经济建设及部门业务工作紧密结合。有的单位虽然也建立了党风廉政建设责任制，但照抄、照搬、照转上级的实施意见，没有自己的特色，责任范围不具体，责任内容不明确，缺乏权威性和强制力。有的责任书忽略责任目标和责任追究的规定，仅仅提几条原则性的要求，责任条款比较笼统，既没有细化和量化，也没有追究的形式和程序，难以操作。

    （三）缺乏严格、科学的监督检查，落实措施乏力

    严格考核，严格监督检查，是落实责任制的重要保证。为保证考核的有效性，要制定出具体的考核实施细则和考核办法，重点对考核的内容、标准、程序进行严格规范。考核内容应包括研究制定和组织实施党风廉政建设工作计划，完善管理和监督机制，党风廉政教育，敢抓敢管、支持执纪执法机关查办案件，按照规定和程序选拔任用干部，管好家属、亲友和身边工作人员等几个方面。在考核中要坚持做到责任制考核与经济建设、精神文明建设和其它业务工作考核相结合，与党风廉政建设专项工作考核相结合，与民主评议、民主测评领导干部相结合，平时考核与年终考核相结合。同时，要把考核结果，作为评定领导班子、领导干部政绩、奖励惩处和干部使用的重要依据。目前，在贯彻落实党风廉政建设责任制方面存在的突出问题是：有些单位和党政领导对落实责任制只图形式，不管效果，满足于发发文件、签签责任书，没有督促检查、考核考查，缺乏责任追究与保障机制，责任制落不到实处。有的抱临时观点，工作时紧时松，有的年初抓得还比较认真，但随着时间的推移和其他事务的影响，就忽视了党风廉政建设。还有的检查考评不认真，迁就隐瞒下属单位或个人存在的问题，降低了责任追究的效力。

    （四）责任追究弹性较大，缺乏严肃性和权威性

    落实党风廉政建设责任制的关键环节是责任追究。只有严格责任追究，才能体现党风廉政建设责任制的约束性和严肃性，增强责任主体的责任感，从而确保党风廉政建设责任制的贯彻落实。责任追究从一个侧面体现了党风廉政建设抓与不抓不一样，抓好抓坏不一样。因此，要综合运用纪律处分、组织处理及其他责任追究手段，对领导干部管辖范围内的党风廉政建设方面发生重大问题的，不管是否是当事人，是否直接参与，只要负有“失教”、“失察’、“失管”和“失误”中的任何一种责任，都要有区别地加以追究。目前责任追究方面存在的问题，可大致概括为下列几个方面：一是存在不敢追究和不愿追究的现象，在处理上失之于宽、失之于软；二是对责任追究的有关政策标准把握不准，随意性较大；三是容易受领导批示、社会舆论等因素的影响，出现畸轻畸重的现象；四是缺乏严格的责任追究程序，被追究人的权利得不到有效保护。

二、党风廉政建设责任追究应遵循的原则

    为了将党风廉政建设责任制真正落到实处，使其功能和作用得到充分的发挥，在党风廉政建设责任追究中必须遵循正确的原则。

   （一）从严治党原则

    责任追究是党风廉政建设责任制工作的重点和难点，要重点解决不敢追究、不予追究和追究不力的问题。为了维护党风廉政建设责任制和党纪政纪的严肃性，对于违反党风廉政建设责任制的行为，必须及时追究和处理，决不手软。领导班子、领导干部对管辖范围内的党风廉政建设不履行责任，发生重大问题的，虽然不是当事人，也没有直接参与，但负有失职、失察责任的，也要坚决追究其领导责任。

    （二）实事求是原则

    要坚持以事实为依据、法规为准绳，做到客观、公正、准确。在追究党风廉政建设责任时，要查清事实，分清主观原因和客观原因，严格区分责任追究的政策界限，包括直接责任与间接责任的界限、集体责任与个人责任的界限、主要领导责任与重要领导责任的界限、领导责任与非领导责任的界限等。

    （三）平等原则

    要坚持纪律面前人人平等的原则，切实加强对责任追究的监督检查，对不履行或不认真履行党风廉政建设责任的失职渎职行为，不管其职务有多高、资格有多老，都要做到一视同仁，该组织处理的给予组织处理，该给予纪律处分的给予纪律处分。只有这样，才能使各级领导干部从中受到震动和警醒，使党风廉政建设责任制真正落到实处，发挥其应有的功能和作用。

    （四）过罚相当原则

    党风廉政建设责任制既是一种管理措施，更是一种制约人们言行的依据。如果违犯了其中的规定，责任者就应该受到相应的惩诫。要根据责任主体在责任制中的责任大小及其问题性质，区别不同情况，分别予以追究。在责任追究上，既要防止和反对无限上纲，搞无限止的“连带”，也要防止“舍车保帅”，甚至不去追究。

    （五）惩处与教育相结合原则

    追究处理违反党风廉政建设责任制规定的领导班子、领导干部，要本着“惩前毖后、治病救人”的目的，实行惩戒与教育相结合。在责任追究工作中，要将责任追究与源头预防和治理腐败工作相结合，完善规章制度，堵塞漏洞；要将责任追究与党员干部的思想教育相结合，注意运用典型案件的查处与曝光，发挥反面典型的警示教育作用，不断提高领导干部的责任意识。

    （六）依靠群众原则

    群众路线是我们党的根本路线，实行党风廉政建设责任制也不例外。要把党风廉政建设责任制的内容、任务、目标公开，使之处于党内外群众的广泛监督之下，对不去追究、追究不力的靠群众监督来制约。要在积极完善自我评价和组织评价方式方法的基础上，大胆推行政务公布、廉政承诺、群众评廉等做法，把组织评价和群众评价结合起来，使广大干部群众了解责任制，关心反腐败斗争。

    （七）集体领导责任追究和个人领导责任追究相结合的原则

    要按照违反党风廉政建设责任制的行为主体分别追究领导班子或领导干部个人的责任；领导班子集体违反党风廉政建设责任制的，在追究领导班子责任的同时，还必须追究班子主要领导的责任。

     三、完善党风廉政建设责任追究制度的基本途径

   （一）进一步强化责任意识

    实行党风廉政建设责任制，是贯彻“三个代表”重要思想，落实“从严治党”方针的内在要求。无论是党政“一把手”，还是领导班子成员，都要增强责任主体意识和责任追究意识，从思想上认识到：不抓党风廉政建设是失职，抓不好党风廉政建设是不称职，包庇、纵容违法违纪人员是渎职。在实行党风廉政建设责任制过程中，必须明确责任主体，落实责任目标，明确具体责任，尤其是强化“一把手”的责任。江泽民同志曾明确指出：“各级领导干部要对本地区、本部门、本单位的各项工作全面负责，也要对反腐败和廉政建设全面负责，自觉解决好这方面存在的问题。” [2]作为党政“一把手”，首先要从自己做起，严格执行各项规定，以身作则，率先垂范，事事处处发挥模范带头作用。其次要带好“一班人”，发挥全体班子成员齐抓共管的整体优势，抓好党风廉政建设。三要抓好下一级的“一把手”，通过“一把手”抓“一把手”来带动党风廉政建设的不断深化和责任制的层层落实。

    （二）明确责任追究的内容和范围

    实行党风廉政建设责任追究制度，需要明确责任追究的内容和范围，解决和规范谁来决定追究、由谁追究、追究什么以及如何追究等一系列问题。

    首先，要把握党风廉政建设责任追究的范围。党风廉政建设责任制的范围主要包括贯彻执行党的基本路线、方针政策的情况，遵守执行法律法规的情况，模范遵守勤政廉洁的有关制度、规定，对职责范围内的大案、要案、典型案件的组织查处，对本地区、本部门、本系统、本行业、本单位的廉政建设的监督检查，对群众反映的热点、难点问题的处理，严格按照规定选拔使用干部等。 

    其次，要把握党风廉政建设责任追究的特征。1.党风廉政建设的主体是党政领导班子、领导干部。具体说，是包括各级党政机关及其职能部门、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关、人民团体以及国有企业、事业单位的领导班子、领导干部。2．责任人在主观方面可以是故意，也可以是过失。3.责任人在客观方面表现为不履行或者不正确履行本地区、本部门、本系统、本行业、本单位的党风廉政建设职责，给国家和人民利益造成了较大的损失或造成恶劣影响等严重后果，其具体表现形式是多种多样的。 

    再次，要把握党风廉政建设责任追究的重点。在不同时期，责任追究的内容应随着形势的变化而不断充实和完善。按照中央纪委四次全会精神，当前责任追究要严格按照《关于实行党风廉政建设责任制的规定》的规定，突出五个方面：一是本地区、本部门出现重大经济损失的；二是本地区、本部门发生重大事故和恶性事件的；三是本地区、本部门不正之风严重，群众反映强烈，长期得不到治理的；四是领导干部配偶、子女利用该领导职权、职务上的影响获取非法利益，造成恶劣影响的；五是本地区、本部门对中央和省委的决策有令不行，有禁不止，造成严重后果的。 

    （三）确立科学的责任认定办法

    党风廉政建设责任的认定，可从以下五个方面进行：一是从是否把好教育关，判断其是否“失教”； 二是从监督管理是否到位，判断其是否“失管”； 三是从对所管辖的单位和干部的廉政情况是否了解，判断其是否“失察”； 四是从发现问题是否主动查处，判断其是否“失究”； 五是从决策是否科学、是否符合实际情况，判断其是否“失误”。 认定相关人员的责任时，要通过调查当事人（直接违纪违法者），走访知情人，查证有关资料和综合考核、专门考核测评情况，进行客观全面的综合分析，从而作出实事求是的责任认定结论。

    实施责任追究，要实事求是，分清主观原因与客观原因、工作问题与个性问题、集体责任与个人责任、直接责任与间接责任、主要领导责任与重要领导责任。所谓主要领导责任者，是指在其职责范围内，对直接主管的工作不负责任，不履行或者不正确履行职责，对造成的损失或恶劣影响负直接领导责任的领导干部。而重要领导责任者，则是指在其职责范围内，对应管的工作或者参与决定的工作，不履行或者不正确履行职责，对造成的损失或恶劣影响负次要领导责任的领导干部。   
    （四）严格责任追究的程序

    责任追究程序，是追究党风廉政建设责任时所应当遵循的方式、步骤、时限和顺序。对领导班子、领导干部违反党风廉政建设责任制规定实施责任追究，主要包括责任追究的提起和责任追究的实施两个相互联系、相互衔接的阶段。
 
⒈责任追究的提起。责任追究的提起，通常有以下几种情况：（1）在党风廉政建设责任执行情况考核中发现领导班子、领导干部对职责范围内的党风廉政建设工作没有认真履行职责，出现严重不正之风或腐败问题没有及时解决，应追究责任的，由党风廉政建设责任制考核小组提出处理意见。（2）按照党风廉政建设和反腐败工作责任分工，主管领导对本人分管范围内出现违反党风廉政建设责任制行为和违纪违法问题，应追究责任的，由纪检监察机关提出处理意见。（3）在本地区、本单位因没有认真履行责任范围内的党风廉政建设责任，直接管辖范围内发生重大事故和恶性事件，造成重大损失或产生恶劣影响，应追究责任的，由专门调查组提出处理意见。（4）按照组织分工，党风廉政建设和反腐败工作的牵头部门，对分工范围内出现的违反党风廉政建设责任制的行为，应追究责任的，由专项检查、专项清理小组提出处理意见。 
⒉责任追究的实施。党风廉政建设责任，应按照干部管理权限，由被追究人的上级机关进行追究。各职能部门要严格按照各自的职权范围和法定程序运用，确保责任追究得到及时、准确的实现。具体来讲，有以下几种情况：（1）对领导班子、领导干部违反党风廉政建设责任制，需要给予党纪政纪处分的，按党纪政纪有关条例、规定和程序，由纪检监察机关作出处理；需要追究刑事责任的，由纪检监察机关移交司法机关处理。（2）领导班子、领导干部违反党风廉政建设责任制，需给予诫勉谈话、调整班子、调离岗位、责令辞职、免职等处理的，由纪检监察机关会同组织人事部门提出处理意见，并报党委、政府研究决定后，按管理权限由组织人事部门负责实施。（3）领导班子、领导干部违反党风廉政建设责任制，需要给予口头批评、责令书面检查、通报批评的，由纪检监察机关或组织人事部门具体实施。

    （五）优化责任追究的外部环境

　　实施党风廉政建设责任追究制度，要有良好的社会环境。首先，要树立正确的发展观、政绩观，形成“两手抓、两手都要硬”的局面。抓好经济建设、业务工作是政绩，抓好廉政建设同样也是政绩，两个政绩一起抓才是完整的、全面的政绩。考察、任用干部，要用正确的发展观、政绩观来衡量和判断，既要考虑抓物质文明建设的政绩，也要考虑抓精神文明建设的政绩，既要看所辖地方和单位改革开放、发展经济的成果，也要看那里党风廉政建设的成果。其次，党员领导干部要克服怕吃亏的思想，从“要我抓”转变为“我要抓”，而且要努力把党风廉政建设抓好。不能一提反腐败，只议论上边，只议论周围，只议论别人。必须从自己抓起，管好自己的单位，管好自己的配偶、子女和身边工作人员。再次，要通过广泛而深入的宣传教育，使各级干部和全社会都详细了解《责任制规定》，理解和掌握党和政府关于党风廉政建设和反腐败斗争的方针、政策及所采取的一系列推进党风廉政建设的举措，把实行责任制与取得党员干部的理解和群众的支持结合起来，形成全社会关心党风廉政建设的浓厚氛围。最后，要逐步建立健全党风廉政建设的奖惩机制。对认真执行党风廉政建设责任制，并取得明显成效的，要大张旗鼓地表彰奖励，提拔重用。对责任制落实差的，要根据责任主体的责任大小及其问题的性质和程度的不同，分别给予不同方式的追究。只有这样，才能增强各级党组织和党员领导干部抓党风廉政建设的责任感，形成齐抓共管的局面，促使党风政风好转，以此推动社会风气的好转，推进生产力的发展，推进两个文明建设。


参考文献





* 本文系作者主持的国家社会科学基金项目《问责法律制度研究》（05BFX002




[1] 《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》[M].北京:中国方正出版社,2005.7-8.
[2] 中共中央组织部.毛泽东邓小平江泽民论干部监督[M].北京:党建读物出版社,2000.112.




（原载《求实》2006年第3期）