公务员之法律责任探讨

公务员之法律责任探讨

陈 党

    [摘要] 公务员之法律责任是因其违法或不当行政行为而由专门国家机关依法追究的否定性法律后果。根据责任引起的原因，分为行政违法责任、行政不当责任、行政侵权责任；根据责任的功能和目的，分为惩罚性责任与补偿性责任；根据责任的性质和内容，分为行政法律责任、民事法律责任、刑事法律责任、违宪法律责任；根据引起责任的法律事实与责任人的关系，分为直接责任、间接责任、领导责任、连带责任；根据问责主体，分为行政机关认定和追究的责任、权力机关（立法机关）认定和追究的责任、司法机关认定和追究的责任。

   [关键词] 公务员；法律责任；类型

    责任行政是现代行政的基本精神。公务员作为依法行使国家权力的公务人员，担负着公共管理的职责。根据“有权必有责、用权受监督”的要求，必须建立和完善相应的公务员法律责任制度。只有这样，才能保证公务员依法履行其行政职责，使行政权力在预定的轨道上正当运行，公民的权利得到有效的保护。

    一、公务员的范围

    要研究公务员的法律责任，首先需要界定公务员的范围。目前，由于政治制度和法律文化传统不同，世界各国并没有统一的公务员范围。按照从小到大、由窄到宽的排列顺序，可以将世界各国（地区）的公务员范围划分为以下四种类型：

    第一种类型：公务员仅指国家行政机关中非选举产生和非政治任命的公职人员，即通常所说的业务类公务员，而不包括由选举产生或政治任命的政务类公务员。这种类型主要以英国为代表，受英国影响、公务员范围与其相类似的国家和地区有印度、巴基斯坦、澳大利亚、南非、加纳以及中国的香港特别行政区。实行多党制的英国，强调公务员政治中立、职务常任。在英国，公务员习惯上称为“文官”（civil service），经过公开考试而择优录用，无过失就可以长期任职，不与内阁共进退。按照英国公务员法的相关规定，公务员既不包括选举和政治任命的议员、首相、总理、国务大臣、政务次官、专门委员会委员等政务官，也不包括法官、军人以及在企事业单位和地方自治机构工作的人员。

    第二种类型：公务员是国家行政机关工作人员的统称，既包括业务类公务员，亦包括政务类公务员。这种类型的典型代表主要有美国、德国、韩国等。以美国为例，其公务员范围不仅包括总统、特种委员会成员、部长、副部长、部长助理以及独立机构的长官等政治任命的官员，而且还包括工勤人员在内的行政部门的所有工作人员。根据德国《联邦公务员法》第2条的相关规定，国家公务员是指在国家政府部门及其下属机构、社团或被赋予公务权的机构中任职，从而形成公务关系或者服务关系的人员。凡是为联邦效劳的公务员是联邦的直接公务员；凡是为联邦的直属的团体、机构或者公法基金会效劳的公务员是间接的联邦公务员。

    第三种类型：公务员包括中央和地方各级行政机关、立法机关、审判机关、检察机关以及公共事业机构（如学校、医院等）的工作人员。法国、摩洛哥、黎巴嫩等国家以及中国的台湾、澳门地区，均属于这种类型。需要指出的是，尽管法国国家机关工作人员通称为公务员，但是只有一部分适用于公务员法管理。1983年7月13日制定的《法国公务员权利和义务总章程》第2条规定：“本法适用于如下人员：国家行政机关、各大区的行政机关、各省行政机关、各市镇行政机关（非军事的）公务员以及隶属于它们的公立公益机构，包括国家公务员以及地方政府的公务员。但是不包括议会中的国家公职人员，也不包括司法部门中的国家公职人员。在具有工业和商业特性的国家公共服务机构和公益公立机构中，本法只适用于担当国家公职的人员。”[1]因此，根据其是否适用于公务员法，可以将法国公务员分为两大类：一是适用于《公务员法》的公务员，如在中央和地方政府机关中从事行政事务管理的公职人员、教师、医务人员等；二是不适用于《公务员法》的公务员，如议会的工作人员、法院的法官以及军事人员等。

    第四种类型：公务员不仅包括各级国家机关（行政、立法、司法）的公职人员，而且还包括党的机关的工作人员。这种类型以中国和越南为代表。中国的公务员范围经历了由小到大的过程。1993年10月1日起施行的《国家公务员暂行条例》第三条曾明确规定：“本条例适用于各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。”这是对公务员概念和公务员法适用范围的法定解释。根据该条例，中国共产党机关、权力机关、审判机关、检察机关、群众团体、民主党派以及企事业单位的工作人员都不属于公务员范围。2006年1月1日施行的《中华人民共和国公务员法》第二条则将公务员范围重新界定为“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。按照这个划分标准，中国的公务员范围似乎应当包括下列人员：一是行政机关的工作人员；二是人大机关的工作人员；三是审判机关的工作人员；四是检察机关的工作人员；五是中国共产党机关的工作人员；六是民主党派机关的工作人员；七是政协机关的工作人员；八是工、青、妇等群团机关的工作人员。

    从上面的分析可以看出，各国公务员的概念和范围存在着较大的差异，但有一个共同点，这就是每个国家都把行使国家行政权力、履行公共管理职责的人员作为公务员的主体。

    笔者认为，公务员有广义和狭义之分。广义的公务员即通常所说的“国家公职人员”，包括所有国家机关（行政机关、立法机关和司法机关）中代表国家行使国家权力的工作人员；狭义的公务员即通常所说的“行政公务人员”，仅指在各级国家行政机关和其他公共管理机构从事公共事务管理的工作人员。本文将从狭义上使用这个概念，将公务员界定为“国家依法定方式和程序任用的，在中央和地方各级国家行政机关以及其他公共管理机构中行使国家行政权力、履行公共管理职责的人员”。

    根据上述定义，公务员具有以下几个特征：第一，公务员是在行政机关和其他公共管理机构中工作的人员。在国家行政机关和其他公共管理机构中任职，是公务员区别于其他国家机关、政党机关、群团组织、企事业单位工作人员的重要标志。根据这个标准，公务员既不包括政党机关、群团组织、企事业单位的工作人员，也不包括国家立法机关、司法机关的工作人员。第二，公务员是行使国家行政权力、履行公共管理职责的人员。公务员必须是在国家行政机关和公共管理机构中工作的人员，但在国家行政机关和公共管理机构中工作的人员并不都是公务员。也就是说，公务员不包括国家行政机关中的工勤人员，只有在国家行政机关和公共管理机构中依法行使国家行政权力、履行公共职责的人员才是公务员。第三，公务员是经法定方式和程序任用的人员。在实行公务员制度的国家，公民要成为公务员，必须按照法定的方式和程序参与公开竞争，由国家择优录用。所谓“法定方式”是由宪法、组织法和公务员法等有关法律规定的方式，如选任、考任、委任、调任等；所谓“法定程序”是指宪法、选举法、公务员法以及其他相关法律规定的程序，包括公告、报名、资格审查、考试、录用等一系列步骤。公务员的任用必须通过这些法定方式和程序，否则，就不能取得公务员资格。

   二、法律责任的概念

    在现代汉语中，“责任”是一个使用频率较高的词，但在不同的语境下其含义差别很大。根据《现代汉语词典》的释义，“责任”一词主要有两种基本含义：一是分内应做的事，如“岗位责任”、“尽职尽责”；二是没有做好分内应做的事，因而应当承担的过失，如“违约责任”、“追究责任”等。[2]

    对于行使国家权力的公务员来说，其责任可大致划分为以下四类：一是源于政治义务的政治责任；二是以社会心理意识约束力为表现形式的道德责任；三是以社会团体约束力为表现形式的纪律责任；四是以国家强制性为表现形式的法律责任。

    法律责任是由“法律”与“责任”合成的概念。目前，法学界关于法律责任的定义很多，其中影响较大的主要有以下几种观点：

    (一)义务说。认为法律责任本质上是一种义务。例如，《布莱克法律词典》将法律责任解释为“因某种行为而产生的受惩罚的义务及对引起的损害予以赔偿或用别的方法予以补偿的义务”。[3] 吉林大学张文显教授认为：“法律责任是由于侵犯法定权利或违反法定义务而引起的、由专门国家机关认定并归结于法律关系的有责主体的、带有直接强制性的义务，即由于违反第一性法定义务而招致的第二性义务。”[4]这个定义被法学界称作“新义务说”或“第二性义务说”。

    (二)后果说。后果说是国内影响较大的一种观点，尽管在定义的具体表述上有所区别，其共同特点是将法律责任定义为责任主体必须承担的某种不利后果。例如，《法学词典》将法律责任解释为“由于违法行为而应当承担的法律后果”。[5]浙江大学朱新力教授指出：“法律责任是法定有责主体因违反法律义务由专门国家机关依法追究或主动承担的否定性法律后果。”[6]

   (三)状态说。持这种观点的学者认为，法律责任是由于不履行法定义务而在法律上所处的一种状态。例如，苏州大学周永坤教授曾给法律责任下过这样一个定义：“法律责任是由于违反了法定义务及契约义务或不当行使法定权利、权力，法律迫使行为人或其关系人所处的受制裁、强制和给他人以补救（赔偿、补偿）的必为状态。”[7]还有的学者认为：“所谓法律责任是指由于某些违法行为或法律事实的出现而使责任主体所处的某种特定的必为状态。它与法律义务、法律制裁既有联系又有区别。构成法律责任的这种必为状态，是由法律或契约加以规定的。”[8]

    (四)责任说。持这种观点的学者则将法律责任界定为特殊的责任。例如，有的学者提出：“法律责任有广、狭二义。广义的法律责任与法律义务同义，……狭义的法律责任，专指违法者对自己实施的违法行为必须承担的某种带有强制性的法律上的责任。这种法律责任是同违法行为密切联系在一起的，凡是进行了违法行为的人，都必须对国家和受害者承担相应的法律责任。这是一种追溯性的责任。”[9]

    (五)处罚说。持处罚说者一般都把法律责任定义为“处罚”、“惩罚”或“制裁”。哈特指出：“当法律规则要求人们做出一定的行为或抑制一定的行为时，（根据另一些规则）违法者因其行为应受到惩罚，或强迫对受害人赔偿。在很多情况下，他既受到惩罚又被迫赔偿。在这种意义上，某人在法律上应对某事（行为或伤害）负责，等于某人因其行为或伤害在法律上应受到惩罚或被迫赔偿。”[10]我国台湾地区的学者李肇伟也明确提出：“所谓法律责任，乃为义务人违反其义务时，所应受法律之处罚也。”[11]

    上述观点可以说是仁者见仁、智者见智。但有一点是共同的，这就是法律责任不同于政治责任和道义责任，它由法律规定，由特定的国家机关依法追究，并以国家强制力保证实施。由此可见，法律责任与法律义务、法律制裁既有一定的联系，又有明显的区别。

   三、公务员法律责任的基本类型

   《现代汉语词典》将“类型”界定为“具有共同特征的事物所形成的种类”。公务员的法律责任，是公务员因违反法律义务而由专门国家机关依法追究的否定性法律后果。根据不同的分类标准，可以将公务员的法律责任划分为以下若干种基本类型。

    （一）根据责任引起的原因，分为行政违法责任、行政不当责任、行政侵权责任。

    行政违法责任是公务员违法行政所应承担的责任。依据行为的内容和形式，可以将行政违法划分为实体行政违法和程序行政违法。实体行政违法是指公务员的行政行为不符合法律规范要求的实质要件，表现为行政失职、越权行使职权、滥用职权、行政行为的内容违背法律规定等。程序行政违法是指公务员的行政行为不符合法律规范要求的形式要件，表现为行政行为的作出和实施违反法律规定的步骤和时限，以及表现形式不符合法律规范等。

    行政不当责任是公务员不当行政所应承担的责任。行政不当或行政失当，是指公务员作出的自由裁量行为虽然合法但不合理。如果说行政违法的确定标准是客观的法律规范，那么，行政不当的确定标准则带有一定的主观性。一般来讲，判断公务员的行政行为是否合理，应当考虑以下因素：一是行政行为的作出是否符合行政目的；二是行政行为是否符合法律价值、客观规律和生活常理；三是是否考虑了正当的因素。行政不当与行政违法有着明显的区别。前者侵犯的是行政关系的合理性，后者侵犯的是行政关系的合法性。公务员的行政行为违法，必须承担由此引起的法律责任，而行政不当并不必然导致法律责任。也就是说，只有在法律规定的条件下，公务员才承担因行政不当而引起的法律责任，而且一般是补救性法律责任。

    行政侵权责任是公务员因其违法失职行为侵犯行政相对人合法权益，造成行政相对人人身、财产或精神上的损害所应承担的责任。其责任形式主要是损害赔偿，其他责任形式还有返还财产、恢复原状、赔礼道歉、恢复名誉等。行政侵权责任的构成要件包括：公务员在行使职权过程中侵犯行政相对人合法权益的行政侵权行为；行政相对人在人身、财产或精神方面受到损害的事实；侵权行为与损害事实之间的因果关系。需要指出的是，行政侵权责任虽然以违法为前提，但它不同于一般的行政违法责任。二者的最大区别在于：行政违法责任的主要构成是行为违法，至于该行为是否对行政相对人造成损害并不影响责任的成立；而行政侵权责任的主要构成是侵权，不仅要有违法行为，还要有损害结果。如果没有损害结果的发生或者违法行为与损害结果之间没有因果关系，行政侵权责任就不能成立。

    （二）根据责任的功能和目的，分为惩罚性责任与补偿性责任。

    惩罚性责任是以制裁责任主体为主要目的，从而起到教育和预防作用的责任，如行政处分和刑事处罚。补偿性责任是以弥补和恢复因有责主体违法导致他人受损和正常秩序受破坏为主要目的的责任，如恢复原状、赔偿损失等。一般来讲，刑事责任主要是惩罚性的，民事责任主要是补偿性的，而行政责任既可以表现为惩罚性责任，也可以表现为补偿性责任。

    惩罚性责任与补偿性责任除了功能和目的不同之外，还存在以下两个明显区别：一是责任发生的根据不同。惩罚性责任发生的根据主要是责任人的主观过错，在确定和追究责任时虽然也考虑客观损害，但责任的有无与大小主要取决于责任人主观上是否存在过错以及主观恶性程度，客观损害并不是惩罚性责任的必要条件；而补偿性责任发生的根据主要是客观损害后果，即行政行为对行政相对人合法权益造成的实际损害。二是责任的载体不同。法律责任的载体包括财产、行为、精神和人身四种。惩罚性责任的功能和目的是给责任人造成某种痛苦，从而防止违法行为的再次发生。要达到这种惩罚目的，既可以以人身和财产作为责任的载体，又可以以行为和精神作为责任的载体，而且还可以以责任人的职务身份作为责任的主体；补偿性责任的功能和目的是恢复遭受破坏的法律关系和法律秩序，这就决定了它必须以财产和行为作为主要的责任载体。

    （三）根据责任的性质和内容，分为行政法律责任、民事法律责任、刑事法律责任、违宪法律责任。

    法律责任包括行政法律责任、民事法律责任、刑事法律责任和违宪法律责任。在不同的法律责任中，其归责原则和承担责任的具体形式都不相同。

    行政法律责任是指公务员由于违反行政法律规范或不履行行政法律义务，损害行政法保护的个人、组织的合法权益或国家社会公益所应承担的否定性法律后果。公务员承担行政法律责任的方式主要是行政处分，其具体形式有三类：一是精神处分，包括通报批评、警告、严重警告、训诫、记过、记大过等；二是职务处分，包括停职、降职、免职、撤职、调离、强制退休、开除或解雇等；三是薪俸处分，包括减薪、停薪、罚薪、停发补贴、减少退休金等。

    民事法律责任是指公务员因实施民事违法行为而依照民法应承担的不利的民事法律后果。《民法通则》第121条明确规定，“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。” 承担民事法律责任的方式主要有：停止侵害；排除妨碍；返还财产；恢复原状；赔偿损失；赔礼道歉；消除影响、恢复名誉等。

    刑事法律责任是公务员因实施刑事法律禁止的行为所应承担的法律后果，是国家根据刑事法律对其犯罪行为的否定性评价和谴责。承担刑事法律责任的基本方式是刑罚，包括主刑和附加刑。主刑的种类有管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑、死刑；附加刑的种类有罚金、剥夺政治权利、没收财产。除刑罚之外，其辅助方式还有训诫、责令具结悔过、保安处分等不同形式。

    违宪法律责任是指公务员因其行为与宪法的原则或内容相抵触而应承担的法律后果。宪法作为国家的根本大法，其规范分为两大类：一类规范明确、具体，可以直接约束有关立法机关、司法机关和行政机关；另一类规范则具有原则性、概括性，只对国家机关、公民、法人具有间接约束力。也就是说，后一种宪法规范一般不能直接适用，需要将其精神具体化为部门法的法律规范，依据具体法律进行处理。在现实生活中，公务员的违宪法律责任与行政法律责任多是在责任竞合的情况下出现的，大都可以依据部门法进行追究和惩戒。

   （四）根据引起责任的法律事实与责任人的关系，分为直接责任、间接责任、领导责任、连带责任。

    直接责任，是指公务员对自己实施的违法或不当行为以及所造成的后果承担责任的责任形态。其最大特点是自己对自己实施的行为承担责任。因此，直接责任就是公务员“自己的责任”，是责任人为自己的行为负责。
    间接责任是指公务员对他人实施的违法或不当行为以及所造成的后果承担责任的责任形态。在这类责任中，责任人自己并没有亲自实施违法或不当行为，实施该行为的是其下属或其他行为人。按照责任自负原则，应当由行为人承担责任。但是，由于责任人与行为人具有某种特定的关系，同时也由于责任人在主观上具有过失。因此，在行为人承担直接责任的同时，责任人也应当承担一定的责任。

    领导责任属于间接责任的一种，是指担任领导职务的公务员对其下属的违法或不当行为承担责任的责任形态。《党政领导干部辞职暂行规定》第三十条将领导责任分为“主要领导责任”和“重要领导责任”。所谓“主要领导责任，是指在其职责范围内对直接主管的工作不负责、不履行或者不正确履行职责，对造成的损失和影响负直接领导责任”；所谓“重要领导责任，是指在其职责范围内，对应管的工作或者参与决定的工作，不履行或者不正确履行职责，对造成的损失和影响负次要领导责任”。
    连带责任是指两个或两个以上的公务员就其共同行为承担责任的责任形态。实行连带责任，首先是整体责任的确定；其次是在共同行为人内部确定各自的责任份额；再次，对外连带负责；最后，在共同行为人之间实行追偿。

    （五）根据问责主体，分为行政机关认定和追究的责任、权力机关（立法机关）认定和追究的责任、司法机关认定和追究的责任。

    法律责任的认定和追究，是由具有法定归责权的专门国家机关，依照法定程序，对因违法行为、违约行为或法律规定而引起的法律责任进行判断、认定、追究和减免的活动。“在法律规范原理上使遭受损害之权益，与促使损害发出之原因者结合，将损害因而转嫁由原因者承担之法律价值判断因素，即为‘归责’意义之核心”[12] 当公务员的违法行政行为发生以后，首先需要明确的就是由谁来认定和追究法律责任，只有明确了问责主体，才能使法律责任得以实现。

    认定公务员的法律责任并依法予以追究的，只能是具有归责权（追究权）的专门国家机关。在我国，有权代表国家认定和追究公务员法律责任的国家机关包括行政机关、权力机关和司法机关。在现实生活中，公务员的法律责任大多是通过行政机关认定和追究的。除了政府组成人员的罢免权只能由权力机关行使之外，行政机关享有广泛的对违法行政行为进行追究的权力。权力机关认定和追究公务员法律责任的主要方式是进行违宪审查，依法撤消违法或不当的行政行为，罢免政府组成人员。司法机关认定和追究公务员法律责任主要是通过行政诉讼和刑事诉讼进行的。一方面，法院可以通过审理行政案件，依法撤消违法的行政行为，并根据行政相对人的请求，判令被告承担赔偿责任；另一方面，法院和检察院还可以通过审理职务犯罪案件，依法追究公务员的刑事责任。

[参考文献]