法、德两国违宪审查机关之比较

  法、德两国违宪审查机关之比较

陈 党　　

    摘要：法、德两国是专门机关监督制的典型代表，它们都建立了专门的违宪审查机关，负责宪法监督和宪法保障。但是，两国的违宪审查机关在人员构成、职权范围、活动方式及监督效果等方面都存在着明显的差异。

　　关键词：违宪审查；宪法委员会；宪法法院；比较     

    宪法监督系指特定的国家机关依据一定的程序，审查和裁决法律、法规和行政命令等规范性文件及国家机关的行为是否符合宪法，以维护宪法权威、保障公民基本权利和宪法秩序的制度。就宪法监督的主体来看，当今世界各国的宪法监督制度大致可以分为三种类型：一是以英国为代表的、由议会负责宪法监督的立法机关监督制；二是以美国为代表的、由普通法院负责宪法监督的司法机关监督制；三是以法国和德国为代表的、由特设的专门机关负责宪法监督的专门机关监督制。法、德两国作为专门机关监督制的典型代表，它们都设有专门的宪法监督机关，负责违宪审查和宪法监督。但是，由于两国具有不同的历史背景、政治体制、法律传统和政治理念，法国的宪法委员会和德国的宪法法院在人员构成、权限范围、活动方式及监督效果等方面都存在着明显的差异。概括起来，法、德两国违宪审查制度的主要差异有以下几个方面。

    一、两国违宪审查机关的人员构成不同

    法国的宪法保障和违宪审查机关称“宪法委员会” （也有人将其译为“宪法会议”或“宪法法院” ），这个机关是根据1958年《法兰西共和国宪法》创立的。在此之前，为了监督议会立法是否与宪法相一致，法国曾于1946年建立过一个宪法委员会。该委员会具有很强的政治色彩，它以总统为主席，其成员包括国民议会议长、参议院议长，以及国民议会选出的７名成员和参议院选出的３名成员。当时的宪法委员会主要有两项职权：一是“审查国民议会所通过的法律是否含有宪法之修改” ；二是“协调国民议会与共和国参议院之意见” 。这个机关虽然存在的时间不长，但它却为后来在法国建立更强有力的宪法监督机关打下了基础。

    法国现行的宪法是1958年制定的宪法。该宪法将宪法委员会作为仅次于共和国总统、政府和议会的国家第四大机构，专章规定了宪法委员会的组成、职能和运行规则。《法兰西共和国宪法》第56条规定：“宪法委员会的成员为9人，任期9年，不得连任。宪法委员会每三年改选1/3。”为了保证宪法委员会的中立性，宪法委员会的9名成员中，“3人由共和国总统任命，3人由国民议会议长任命，3人由参议院议长任命。”除上述规定的9名成员外，“历届前任共和国总统为宪法委员会终身当然成员” ，与其他成员享有平等的权力。“宪法委员会主席由共和国总统任命。在裁决时，如双方票数相等，主席有最后决定权。”另外，根据法国《宪法委员会机构设置法》的有关规定，“宪法委员会主席根据共和国总统的决定任命。他应当从被任命为宪法委员会组成人员或者是依据职权成为宪法委员会组成人员的成员中选择。”“被任命为宪法委员会组成人员的成员应当宣誓有效并忠实地承担他们的义务，依据宪法公正地履行他们的职责，保守审议和表决秘密，不在公开场合表示任何立场，不发表与宪法委员会权限有关的任何咨询意见和看法。”

     法国的宪法监督制度是在其特定历史条件下形成的政治理念及相应政治体制的必然产物。1946年宪法设立宪法委员会的基本出发点是为了维护议会的优越地位，而1958年宪法设立宪法委员会的基本出发点则是为了维护总统和行政机关的权力。在后来的实践中，该机关又逐步演变为平衡议会与行政机关权力以及保障公民权利和自由的机关。就法国宪法委员会的人员组成来看，它是总统和参、众两院的代表，显然是一个带有某些司法性质的政治协调机构，而非纯粹的司法性组织。1976年10月16日，法国司法部长曾在参议院就宪法委员会的性质声明如下：宪法委员会“尽管具有组织形式，但并不是司法审判机关，它是调整公共权力运行的组织”。其成员并没有要求必须有最高法院或者行政法院的法官资格，这说明宪法委员会与法院之间并没有某种稳定的联系。

    在德国，联邦与各州都设有宪法法院。根据1949年通过的《德意志联邦共和国基本法》 ，“联邦宪法法院由联邦法官和其他成员组成。联邦宪法法院的成员，半数由联邦议院选举产生，半数由联邦参议院选举产生。他们不隶属于联邦议院、联邦参议院、联邦政府或州的有关机关。”1951年颁布的《联邦宪法法院法》规定：联邦宪法法院由两院组成，每院各有８名法官。法官任期为12年 ，不得连任。联邦宪法法院设正、副院长各１人，各自主持一院的工作。“由联邦议院选举的法官应当是间接选举产生的。”“由联邦参议院选举的法官应当以获得联邦参议院三分之二的投票当选。”“每院的三名法官应当从联邦最高法院任职的法官中选任。只有在联邦最高法院中至少任职三年的法官才能具有当选资格。”“联邦议院和联邦参议院应当有选择地选举宪法法院的院长和副院长。”联邦宪法法院在德国联邦国家机关体系中有着特殊的地位，它既是一个政治机构，又是一个司法机构。出任宪法法院法官的通常都是担任过或正在担任法官职务的人，或是著名的律师、法学教授等法律专家。

    从法国宪法委员会和德国宪法法院的构成来看，它们不仅成员数量不等，任期长短不一，而且产生方式也不相同。法国宪法委员会的成员分别由共和国总统、国民议会和众议院直接任命，而德国宪法法院的成员则由联邦议院和参议院通过选举方式产生。此外，法国宪法委员会主席的地位和作用要高于其他成员，这一点也与德国联邦宪法法院院长明显不同。

　　二、两国违宪审查机关的职权范围不同

    法国宪法委员会作为专门的宪法监督机关，首先具有审查立法合宪性的职能。法国现行宪法第61条规定，“组织法在其颁布以前，议会两院的内部规则在执行以前，均应提交宪法委员会审查，以裁决其是否符合宪法。为了同样目的，各项法律在颁布以前，可以由共和国总统、总理、两院中任何一院议长，或由60名国民议会议员或60名参议院议员提交宪法委员会。”除此之外，法国宪法委员会还享有以下几项与选举有关的职权：其一，监督共和国总统的选举并公布选举结果。其二，审查议会选举中发生的争议事项，就国民议会议员和参议院选举的合法性作出裁决。其三，监督公民投票的合法性，并公布其结果。可见，法国宪法委员会的职权主要是政治性的职权，它不仅负责审查立法的合宪性，而且负责审查选举活动和全民公决的合法性，并有权最终确认其法律效力。

    德国是最早成立宪法法院的国家之一，也是宪法法院最具代表性的国家。根据联邦基本法，德国联邦宪法法院的职权可大致概括为六个方面：第一，解释联邦基本法，裁决联邦机构之间的权限争议。德国联邦基本法第93条第1项第1款规定：“在某联邦最高机关，或根据本基本法或某联邦最高机关通过的议事规则授予固有权利的其他关系人在关于权利与义务的范围发生争议时，联邦宪法法院有权对本基本法进行解释。”第二，审查法律（包括联邦法律和州法律）是否违反宪法，以及州法律是否违反联邦其他法律，以保证宪法不受侵犯和全国法制的统一。第三，裁决联邦与各州之间、州与州之间以及一个州内部发生的有关权利和义务的争议。第四，受理和裁决公民个人的宪法诉讼，以保障人权。第五，审查和裁决某个政党是否违宪。德国联邦基本法第21条规定：“凡由于政党的宗旨或党员的行为，企图损害或废除自由民主的基本程序或企图危机德意志联邦共和国的存在的政党，都是违反宪法的。联邦宪法法院对是否违宪的问题作出裁决。”第六，管辖总统因故意违宪或违反联邦法律而被起诉的弹劾案等。德国联邦基本法第61条规定：“联邦议院或联邦参议院得因联邦总统故意违反基本法或其他联邦法律而向联邦宪法法院提出弹劾……如果联邦宪法法院认为总统有故意违反基本法或其他联邦法律之罪，可宣布其丧失职位。在弹劾后，联邦宪法法院可以发出决定阻止总统行使其职能。”

    通过比较可以看出，法国宪法委员会主要有两项职能，一是对选举活动的监督，二是对法律合宪性的审查。与德国宪法法院相比，法国宪法委员会的职权范围显然要窄得多。首先，法国采用宪法委员会与行政法院并行审查模式，将行政法规、行政规章和行政行为的合宪性、合法性审查权赋予行政法院，宪法委员会仅仅审查议会所制定的法律是否合宪；其次，它不受理和裁决公民个人提起的宪法诉讼，也没有普通法院向宪法监督机关移送法律违宪案件的制度。

    三、两国违宪审查机关的活动方式不同

　　宪法监督方式是指宪法监督主体具体进行宪法监督活动的方法和步骤。由于各国的国情不同，各个国家在宪法监督的提起和实施方面也存在着明显的差异。根据审查的时间和提起监督是否需要有具体案件为标准，可将违宪审查的模式分为两种：一是抽象的原则审查，即在法律尚未公布前由宪法规定的机关或官员提交宪法监督机关，由其对该法律是否违宪作出决定；二是具体的案件审查，即宪法监督机关通过审理具体的案件来确定某个行为或法律是否违反宪法。

    无论是具体的案件审查方式，还是抽象的原则审查方式，都有其优点和不足，所以一些国家往往兼用这两种审查方式，德国的联邦宪法法院就是这样。根据《基本法》第93条、第126条及《联邦宪法法院法》的规定，联邦政府、州政府、至少三分之一的联邦议院议员对于已公布的法律，可以提请联邦宪法法院进行是否违宪的审查，而不管该法律的实施是否已造成不良后果或是否已有具体诉讼发生。此外，根据《基本法》第100条、第126条及《联邦法院法》的有关规定，在所有法院所处理的案件中，如果当事人一方认为某项法律违反宪法，那么法院就必须中止诉讼，将案件的宪法问题提交联邦宪法法院裁定，看是否违反了基本法的规定。

　　法国的宪法委员会在违宪审查的方式上，既不同于美国的普通法院，也不同于德国的宪法法院。首先，它不受理个人因某种基本权利受到公共机关的侵害而提起的宪法诉讼，这种诉讼通常由普通法院或行政法院受理。其次，法国也没有实行由普通法院向宪法监督机关移送有关法律不合宪法案件的制度。法国宪法委员会只是在法律实施以前，进行一般的合宪性审查并作出相应的裁决。这种事前审查分为两种：一是法定审查，即组织法、议会议事规则等宪法性法律必须经宪法委员会审查，不经它审查，就不能成为法律；二是应特定机关请求而审查，对于组织法、议会规则以外的其他法律，除非由特定主体提起，宪法委员会并不主动作违宪审查。 法国违宪审查的形式主要是事前审查，即宪法委员会只在法律正式公布和施行前对法律的合宪性进行抽象的原则审查，一旦法律获得通过并开始施行，任何法院都必须遵照执行，即使是事实上违宪的法律，法院对它的合宪性也不能提出异议，除非由议会自行修改或者废除。在法国，违宪审查不仅限于事前的抽象的原则审查，而且有权提起违宪审查的主体范围过窄。按照原来的规定，只有总统、总理、两院议长才有权提起对法律的审查。经过1974年的改革，60名国民议会议员和60名参议院议员也可以提请审查法律。范围虽然比以前有所扩大，但是公民和其他团体、组织仍然被排斥在外。

    由此可以看出，法国宪法委员会的违宪审查方式主要是事前审查，而德国宪法法院则是事前审查和事后审查相结合；法国宪法委员会仅仅是对法律是否合宪进行抽象的原则审查，而德国宪法法院则是抽象的原则审查与具体的案件审查相结合，而且提起宪法监督的主体范围也比法国要宽得多。法国宪法委员会实行事前审查制度，体现了这样一种理念，即为了保证宪法的权威和宪法秩序，应当在法律等规范性文件公布之前使其内容与宪法保持一致，避免与宪法不一致的法律等规范性文件在公布以后的实施过程中，对宪法秩序构成侵害，同时也对公民权利和自由造成侵害。这样做，虽然能够有效地避免违宪法律的颁布和实施。但是，法律一旦经过宪法委员会审查并公布施行，即使明显违反宪法，任何国家机关、组织和个人都不能再对它提起审查。德国宪法法院虽然也实行事前的原则审查，但并不排除事后的具体审查。其具体做法，一是允许普通法院在审理具体案件过程中就该案件所涉及的法律等规范性文件是否符合宪法存有疑问时，向宪法法院提出判断请求；二是允许认为公共权力侵犯其合法权益的公民，在穷尽了一切救济手段后，向宪法法院提出“宪法请愿”或“宪法控诉”。这种事前审查和事后审查相结合的监督方式，在一定程度上弥补了法国宪法委员会单纯的事前审查方式的缺点和不足。

　　四、两国违宪审查的效果不同

    违宪审查是由特定国家机关对某项立法或某种行为（通常指国家机关的行为，有些国家还包括政党行为）是否合宪所进行的具有法律意义的审查和处理，直接影响着一个国家宪法实施的状况和宪政生活的走向。因此，无论是法国，还是德国，违宪审查机关所作的审查结论都具有终局性，不可上诉，也不能再由另一个机关复审。法国现行宪法第62条规定：“被宣布违反宪法的规定，不得予以公布，亦不得施行。对宪法委员会的裁决，不得进行任何上告。宪法委员会的裁决对于公共权力机构、一切行政机关和司法机关都具有拘束力。”德国《联邦宪法法院法》也明确规定：“联邦宪法法院的判决将对于全联邦的宪法机构和国会以及所有的法院和公共权力具有约束力。”

    法国宪法委员会和德国宪法法院从宪法的直接规定中获得了极大权威，其裁决对各类国家机关都具有约束力。但是，由于种种原因，它们在宪法监督实践中的作用却不尽相同。法国宪法委员会的监督效能因下列原因而受到一定影响：其一，宪法委员会成员的任命方式不能保证其独立性。其成员分别由总统和两院议长任命，如果3人中有2人属于同一党派，则宪法委员会就有可能被某一政党所控制和操纵；其二，宪法委员会对立法的控制相当有限。其审查的对象主要是议会制定的法律、组织法、议会规则以及政府签订的国际协定，这种法律在数量上非常有限，而政府制定的大量的条例、命令则被排除在外；其三，宪法委员会只能进行抽象的原则审查，而且能够提起审查的主体范围过于狭窄。较之法国的宪法委员会，德国宪法法院的权限要大得多，它既可以审查各种法律、法规、法令的合宪性，又有权裁决国家机关之间的权限争议，还能受理公民提起的宪法诉愿，在保障公民权利和宪法秩序方面发挥着重要作用。

    综上所述，法国宪法委员会的成员通过任命产生，对法律是否合宪主要采取事前的抽象的原则审查的方式，能够提起违宪审查的主体范围过窄；德国宪法法院的成员通过选举产生，既可对法律进行抽象的原则审查，亦可受理公民个人提起的宪法诉讼，审查对象包括政党行为。法、德两国的宪法监督制度各有自己的特色，也有其不足之处。因此，我们在建立有中国特色的宪法监督制度的过程中应认真加以借鉴，吸收其长处，克服其不足。

   〔参考文献〕

　　⑴姜士林等.世界宪法全书[Z].青岛:青岛出版社,1997. 

    ⑵沈宗灵.比较宪法[M]．北京:北京大学出版社，2002．

    ⑶胡锦光.论法国宪法监督体制[A].宪政论丛:第1卷[C].北京:法律出版社，1998.

    ⑷刘兆兴.联邦德国宪法法院纵论[M].北京:法律出版社，1998.

    ⑸李步云.宪法比较研究[M].北京:法律出版社,1998.

    ⑹韩大元.外国宪法[M].北京:中国人民大学出版社,2000.

    ⑺张千帆．西方宪政体系:下册(欧洲宪法)[M]．北京:中国政法大学出版社，2001．

    ⑻ 莫纪宏.宪法审判制度概要[M]．北京:中国人民公安大学出版社，1998． 

    ⑼李忠.宪法监督论[M]．北京:社会科学文献出版社，1999．

    ⑽王广辉.通向宪政之路:宪法监督的理论和实践研究[M].北京:法律出版社,2002.

The Comparison of the organ of  constitutional

review in France with that in German

CHEN Dang

(Research Office of  Henan Administrative College，Zhengzhou，Henan，450002 )

Abstract： France and German are two typical nations that have set up a special organ to be in charge of constitutional review.But the constitutional council in  France differs from the constitutional court in German in formation, powers,operation and effectiveness.

Key words：constitutional review ；the constitutional council；the constitutional court ；comparison

(原载《行政与法》2004年第2期）