公民监督的功能及其实现途径探讨

公民监督的功能及其实现途径探讨

陈 党

（浙江工商大学法学院 浙江杭州 310018）

    [摘要] 公民监督既是体现人民当家作主的宪政制度，又是防治官僚腐败的根本途径。在我国现阶段，公民监督权虽然已由“应有权利”转化为“法定权利”，但现实状况与法律规定之间还存在着较大的差距，其威力和效能尚未得到充分发挥。为了实现公民监督的功能，需要整合监督资源，实现“四个结合”，即：公民监督与人大监督相结合；公民监督与国家专门机关监督相结合；个体监督与群体监督相结合；公民监督与舆论监督相结合。

    [关键词] 公民监督；宪政制度；功能；实现途径

     [作者简介] 陈党（1961- ），男，河南南阳人，法学博士，现为浙江工商大学法学院公法研究所所长、副教授，浙江省宪法与地方立法研究会副会长。

     [基金项目] 国家社会科学基金重大项目《有效惩治和预防腐败的体制、机制及制度问题研究》（06&ZD040）的阶段性成果。

    作为一种制度安排，公民监督的功能主要有两个层面的涵义：一是设计出来的制度在理论上有什么用处，即制度的应然功能；二是现实中的制度所产生的客观结果是什么，即制度的实然功能。为了使公民监督的应然功能得到充分发挥，实现制度设计的目的，不仅要从“应然”的角度，研究公民监督应当怎样，而且还要从“实然”的角度，弄清我国公民监督的现实状况究竟怎样。只有找出“实然”与“应然”之间的差距，在此基础上“对症下药”，采取行之有效的措施，才能进一步改进和完善我国的公民监督制度，使其威力和效能得到充分发挥。

    一、公民监督的主要功能

    公民监督，即公民对国家机关的活动和国家机关工作人员的行为实施的监督。“从近代以来，没有一个国家能够不让人民的意志转化为国家意志，但也没有一个国家能够实现所谓全民自治，妥协的方案只能是让代议制政府掌握权力，而让人民去监督这种本应反映自身意志和利益的政府权力。”[①]在我国宪政体制下，“人民→人民代表→权力机关→执行机关”依次授权，形成一个完整的政治运行系统。在这里，人民是国家和社会的实际主人，而各级国家机关的工作人员则是为人民服务的“公仆”，其权力来自人民的授予。为了保证权力行使者能够始终不渝地代表人民的利益，防止和减少权力负效应的发生，就必须建立有效的公民监督机制，让权力的所有者对委托出去的权力以及权力的行使者实行直接或间接的控制。否则，离开了有效的公民监督，公民的选举权就难以贯彻到底，罢免权就失去了依据，人民当家作主也就成了一句空话。

    设立公民监督制度的目的在于：约束公共权力运行过程，监控公共权力运行效益，防止和纠正公共权力运行过程中出现的偏误与紊乱，以解决代议制民主政治中“少数人行使管理权与多数人的民主权利实现”之间的矛盾。从“功能”的字面意义来看，“功”即作用，“能”则是实现该作用的能力。所谓功能，就是由事物的本质属性所决定的功用及能力。公民监督作为一种体现人民当家作主的宪政制度，其主要功能可大致概括为以下四个方面：

    （一）对公共权力正常运行的保障和导向功能

    公民依法享有监督国家机关及其工作人员的权利，这是政权的人民性和政治的民主性所决定的。现阶段，由于受经济、政治、文化发展水平的制约，广大人民群众在许多方面还不能直接行使其国家主人的权力，大量的日常管理工作需要交给训练有素的专门工作人员。这些受社会成员委托的国家公职人员，即我们所说的“社会公仆”，代表社会成员履行管理国家和社会的职责。“国家的一切权力属于人民”，是实施公民监督的根本前提。一方面，权力所有者与行使者一定程度上的分离，决定了公民必须对委托出去的权力以及行使这些权力的“公仆”实施监督；另一方面，公民与国家机关之间的授权委托关系，又使公民监督国家机关及其工作人员成为可能。实践证明，任何系统仅仅依靠自励都是难以持久维护有效运作的，公共权力亦不例外。只有让权力的主人对委托出去的权力实行有效的制约，才能保证公共权力行使的正确方向。公民依法监督国家机关的活动和国家机关工作人员的行为，其目的并不是消极地限制公共权力，妨碍公共权力的正常行使，而是对公共权力进行科学管理和有效控制，保证它在预定的轨道上健康运行，实现既定的目标。

    （二）对公共权力偏离轨道的防范和矫正功能

    “赋予治理国家的人以巨大的权力是必要的，但是也是危险的。”[②]权力是一把“双刃剑”，它不仅代表着责任和义务，同时也意味着个人的便利和地位。因此，公共权力在行使过程中，既可以成为为人民服务的工具，又可能成为少数人谋取私利的手段。由于权力的所有者与权力的直接行使者有时并不完全一致，公共权力在被使用的过程中，往往会出现违背主人意志、偏离正常运行轨道的现象，这就是我们通常所说的“权力错位”。它不仅损害国家机关的权威，造成公共资源的浪费，而且会损害社会成员的合法权益，影响政治和社会的稳定。为了防止和减少这种“权力错位”，就必须建立和完善公共权力运行的公民监督机制，通过各种具体而有效的监控手段，防止国家公职人员滥用手中掌握的权力。一旦发现公共权力偏离预定的运行轨道，就迅速做出反应，并按预定程序及时进行矫正和调整。

    （三）对公共权力行使者的惩戒和教育功能

    公共权力在完成受托过程之后，就具有了相对独立性，并面临着被滥用或误用的可能。而任何消极的权力运行后果，都会损害公共利益。因此，要根据政治法律规范，使公共权力行使者对自己违法或不当行使权力所带来的后果承担相应的责任。在现实生活里，国家机关工作人员承担责任的方式是多种多样的，既可以是行政责任，也可以是民事责任或违宪责任，如果构成犯罪，还要被依法追究刑事责任。一般来讲，民事赔偿主要是补偿性的，而行政处分和刑事制裁则是惩罚性的。惩处违法失职的公职人员，使其对滥用或误用权力的行为承担相应的责任，既可以教育负有直接责任的当事人，使其从中吸取教训，在今后行使职权的过程中自觉地用法律规范自己的行为，避免再发生类似的事情；又可以使其他公职人员引以为戒，从而明白什么必须做、什么可以做，什么不能做，更加谨慎地用好自己手中的权力，有效地避免违法或不当行为的发生。

    （四）对政治稳定的保持和促进功能

    政治稳定是指一个国家在一定历史时期内政治系统的各个组成部分和各个环节之间保持相对协调和平衡，政治生活呈现出有序的运作和发展状态。它主要包括两个方面，一是国家政治生活的有序性，即在国家制度和政治法律规范的有效约束下形成的一定的政治秩序中，能够通过正常、合法的政治手段解决政治生活中的矛盾和冲突，统一社会成员的思想和行为；二是国家政治生活的连续性，即国家的基本制度、基本政策不因政治生活中的偶然事变而发生性质的变化。腐败现象是公共权力的一种伴生现象，严重影响国家机关的形象，危害政治、社会稳定，而防止官僚腐败的根本措施就是用人民权利制约国家权力。早在1945年7月，毛泽东在同黄炎培谈到历史的“周期率”时就明确指出：“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息”。[③]在代议制民主政治中，设立监督机制来充当人民主权与国家权力之间的中介，让“社会主人”对“社会公仆”实行有效的监督，不仅为公民提供了有序参与政治的渠道，便于他们及时地反映意见和要求，而且还可以有效地防止国家机关的工作人员滥用权力，保持国家机关的廉洁。因此，公民监督有利于改善人民与政府之间的关系，保持政治稳定，促进社会和谐发展。

    在现代民主国家里，公民监督在防治官僚腐败、保持国家机关的廉洁方面具有其他监督系统难以替代的重要作用，这是由公民监督活动的性质和特点所决定的。从法理的角度讲，公民监督是权力所有者对权力行使者的监督，具有监督主体的广泛性、监督内容的全面性、监督形式的多样性、监督网络的隐蔽性、监督地位的基础性、监督本质的权威性等诸多优点。

    二、我国现阶段公民监督中存在的突出问题

    建国50多年来，特别是党的十一届三中全会以后，我国在加强公民监督立法方面做了大量的工作。现行《宪法》第41条第1款明确规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”第27条第2款和第41条第2款也分别规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民群众的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。” “对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”国务院制定的《信访条例》则使宪法中规定的公民监督权进一步具体化。该条例第3条规定：“各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当做好信访工作，认真处理来信、接待来访，倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力为人民群众服务。各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当畅通信访渠道，为信访人采用本条例规定的形式反映情况，提出建议、意见或者投诉请求提供便利条件。任何组织和个人不得打击报复信访人。”为了保障公民的监督权，《信访条例》第46条还规定：“打击报复信访人，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分或者纪律处分。”

    通过上述立法活动，公民监督在我国已由“应有权利”上升到“法定权利”，并逐步向“实际权利”转化，并在防止和减少权力腐败、保持国家机关的廉洁方面发挥了积极的作用。但是，由于经济、政治、文化和法制等方面的原因，现阶段我国在公民监督方面还存在着一些突出的问题，严重影响着其威力和效能的发挥，在有的地方公民监督甚至完全流于形式。也就是说，公民监督在“实然”和“应然”之间还存在着较大的差距。概括起来，主要表现在以下5个方面：

    （一）监督主体缺乏应有的权威，公民监督软弱无力。

    监督主体的地位应当高于监督客体或者至少与监督客体平等，这是实施有效监督最基本的要求。我国现行宪法规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”“中华人民共和国的一切权力属于人民。……人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”从法律规定来看，公民既是监督主体同时又是权力主体，公民监督作为“社会主人”对“社会公仆”的监督，应该是最有权威、最有效的。然而，现阶段，由于权力的主、客体错位，人民作为权力的真正主人、各级人大及其常委会作为国家权力机关的权威还没有真正树立起来，公民的监督权远远低于国家行政机关的行政权和国家司法机关的司法权。在这种情况下，公民监督显得软弱无力，难以正常发挥其功能和作用。

    （二）政务活动的透明度不高，公民监督缺乏必要的前提条件。

    实行公开原则，最大限度地保障公民知悉、获取政务信息的权利，是社会主义国家政权的人民性和政治的民主性所决定的，同时也是公民监督富有成效的基本前提和必要条件。政治参与要求接收一般的特殊的信息，那些获得这种信息的人，即在效应和心理上更多介入的人，就更有可能参与政治。反之，那些没有得到这种信息的人，则无动于衷，缺乏心理上的介入。因此，也就很少有可能参与政治生活。由此可见，政务公开的程度决定了知情权的实现程度，并直接反映出一个国家的政治参与和民主监督水平。要使人们“议政”、“督政”，首先要使人们“知政”。然而，在我国现实政治生活中，由于国家机密的范围过宽，很多应该让民众知道的情况难以公开，再加上一些人以“保密”为借口限制政务公开和拒绝接受监督，这就给公民参与政治、实施监督造成了一定的困难，并不可避免地影响到公民监督效能的充分发挥。

    （三）监督规范尚不完备，公民监督弹性较大。

    科学、有效的监督应当是硬性监督，即有明确的法律依据、科学的监督标准、严密的监督程序、合理的监督方式，并真正受到法律的保障。可是，目前我国实施公民监督所必需的监督规范还很不完善，缺乏规范化、系统化和制度化，与公民监督实践的要求不相适应。其主要表现是：许多关于公民监督的法律规定还只是停留在政策保护的基础上，笼统地规定了监督主体及其权力，原则性比较强，缺乏明确的监督标准和具体的实施细则，尤其是关于公民监督的程序规定较少，难以操作；公民监督中涉及到的各种法律关系并没有完全理顺，职责权限不清，重复、交叉和遗漏的地方还很多；公民监督缺乏必要的法律救济途径，公民虽然有权监督，但是否受理、能否奏效却要取决于国家机关工作人员的态度。因此，公民在实施监督的过程中容易产生盲目性和主观随意性，同时也在一定程度上影响了公民监督的权威性和严肃性。

   （四）监督体制存在明显缺陷，公民监督未能同国家机关的监督有机结合。

    我国现行的监督体系包括政党监督、权力机关监督、行政机关监督、司法机关监督、公民监督和舆论监督等若干个监督系统。主体广泛，本来是件好事，可以在分工负责的基础上相互配合，优势互补。可是，由于各种监督主体之间缺乏必要的沟通和协调，再加上职责权限不清，不仅没有形成“合力”，而且还出现了一些不该出现的问题，如相互扯皮推诿等。目前，在各级人大及其常委会的机构设置中，尚无行使监督职权的专门机构，人民代表均系兼职，人大会期较短，而权力机关的常设机构又担负着繁重的工作任务。由于监督力量不足，仅靠几次人大代表视察或听取工作报告来实施监督，难以对“一府两院”和有关工作人员实施全面的监督。与此同时，公民监督因缺乏有效的组织形式，仍停留在自发、分散的状态，往往难以落到实处，作用甚微。上述问题的存在，不仅严重影响了公民监督的有效实施，也大大弱化了我国监督机制的整体效能。

    （五）监督意识淡薄，公民监督缺乏良好的监督环境。

    监督意识包括两个方面：一是作为监督者的公民积极参与监督的意识；二是作为被监督者的国家机关工作人员自觉接受监督的意识。中国经历了两千多年的封建专制，封建主义思想的残余比较严重，再加上公民监督在“文革”期间一度被扭曲所带来的消极影响，导致不少人政治冷漠，缺乏民主意识、权利意识和监督意识。其主要表现是：相当多的人存在着“民不管官”的传统观念，政治冷漠，参与意识不强。一些公民只有当自身利益受到侵害才投诉，甚至有的人至今还“屈死不告状”；一些国家机关工作人员至今没有弄清权力的真正来源，只对上级机关和有关领导负责，不愿意接受公民的监督。对于公民来信来访反映的问题，互相扯皮推诿，使问题长期得不到解决，甚至大事化小，小事化无，打击报复监督者的事情也时有发生。

    综上所述，在我国现实生活中，公民监督的功能尚未得到充分的实现，在“实然”和“应然”之间还存在着较大的差距。对此，必须有一个正确的认识，既不能无视上述问题的存在，也不能借此否定公民监督的重要作用。

    三、实现公民监督功能的有效途径

    实践证明，将公民监督权以宪法和法律的形式确定下来是十分必要的，但仅有原则规定又是不够的。为了充分发挥公民监督的效能，实现制度设计的目的，必须在发展市场经济、建设民主政治、保障公民知情权的同时，整合监督资源，实现“四个结合”，即：公民监督与人大监督相结合；公民监督与国家专门机关监督相结合；个体监督与群体监督相结合；公民监督与舆论监督相结合。只有这样，才能使各种监督主体在空间上并存、功能上互补、形成“合力”，从而将宪法和法律确认的公民监督真正落到实处。

   （一）公民监督与人大监督相结合

    为了保证权力行使者能够始终不渝地代表人民的利益，防止和减少权力负效应的发生，就必须建立有效的监督机制来充当人民主权和受托权力之间的中介，让权力的所有者对权力的行使者实行直接或间接的控制。就我国目前的情况来看，人民监督包括“权力监督”和“权利监督”。前者是指人民通过其代表机关，按照法定的方式和程序所实施的间接监督，即通常所说的“人大监督”；后者是指公民个人或群众团体采取批评、建议、申诉、检举、控告等形式，对国家机关及其工作人员进行的直接监督，即通常所说的“公民监督”。

   人大监督和公民监督都是权力的所有者为保证权力在正当范围和预定轨道上运行，对委托出去的权力以及权力的行使者进行的监察、督促和控制，二者的根本目的是一致的。但是，人大监督属于自上而下的下行监督，具有直接性和权威性；而公民监督则属于自下而上的上行监督，具有基础性和广泛性。有效的权力监督机制应当是双向的，既有自上而下的监督，又有自下而上的监督，这就需要将公民监督（直接的人民监督）与人大监督（间接的人民监督）有机地结合起来。以广泛的公民监督为基础，以权威的人大监督为后盾，构建强大而统一的人民监督体系。这样，既可以改变目前各级人大缺乏专门监督机构、监督力量严重不足的情况，又可以弥补公民监督软弱无力的现状，使人民的直接监督和间接监督都更加富有成效。与此同时，还可以由此探索出一条“既依靠人民群众又不搞群众运动”的正确途径，通过公民的政治参与和民主监督，保障国家权力在预定轨道上正当运行，更好地为社会服务。

    （二）公民监督与国家专门机关监督相结合

    现行权力监督体系是由若干个监督主体和多种监督手段构成的整体。如果以监督主体为标准，可以将其划分为国家专门机关的监督和来自国家机关外部的社会监督。国家专门机关的监督又称“直接产生法律效力的监督”，是指行政监察、行政复议、审计、检察、审判等国家机关依法对国家机关及其工作人员实施的监督；社会监督又称“间接产生法律效力的监督”，是指公民个人或群众组织通过来信来访、民主评议等多种途径，对国家机关及其工作人员实施的监督，主要包括公民监督，政协和民主党派的监督，工会、共青团、妇联等群众组织的监督，村民委员会、居民委员会等基层自治组织，律师协会、注册会计师协会等行业组织以及报刊、广播、电视、网站等大众媒体的监督。

    国家专门机关监督与社会监督是两个既有联系又有区别的监督系统。二者的主要区别在于：前者可以依照一定的法定程序，主动地采取或者应公民、组织的请求采取具有法律效力的监督措施，如撤销违法的行政行为，对违法乱纪的公务员科以纪律处分或给予其他相应的制裁，从而产生实际的法律效果。后者凭借的是国家宪法和法律赋予的权利，而不是凭借国家权力。因此，公民虽然有权对国家机关及其工作人员进行监督，但却不能对其监督对象作出直接产生法律效力的监督行为，而只能通过批评、建议、申诉、控告、检举等方式向有权国家机关反映，或者通过报纸、电台、电视台等舆论机构进行揭露、曝光，以引起有权国家机关的注意，使之采取产生法律效力的措施，从而达到监督的目的。由此可见，以公民群众为主体的社会监督是整个政治监督体系的基础，它可以为国家专门监督机关提供相关信息，并启动有关国家专门监督机关的监督活动；以国家专门监督机关为主体的国家监督则是整个监督的主干，可以从公民的举报和申诉中及时发现线索，通过调查和核实，将公民监督落到实处，以实现监督国家机关及其工作人员的目的。简而言之，国家专门机关的监督必须以公民监督为基础，而公民监督只有通过国家专门机关的监督才能产生实际的监督效果。

    （三）个体监督与群体监督相结合

    当代社会的公民监督，一般都是在政治参与过程中实施和完成的。公民个人对国家机关的活动和公职人员的行为进行监督，或者是出于主人公的责任感，或者是为了维护自己的合法权益。无论是督政性的，还是维权性的，监督活动都是自觉自愿进行的，并没有任何外力的强制。在监督活动中，监督主体的这种自觉性是非常重要的。它可以使人们克服各种各样的困难，以百折不挠的精神和坚忍不拔的意志，顽强地同国家机关中少数工作人员的官僚主义、以权谋私行为做斗争。然而，个人的力量是有限的，再加上信息不对称等原因，面对庞大的国家机构，作为单个的公民难免处于“人微言轻”的劣势地位。因此，只有将分散的、自发的公民监督组织起来，形成“合力”，才能抗衡权力的“势能”。

    随着社会的发展，各种社团组织在民主监督方面发挥着日益重要的作用。在我国，社团组织可以大致划分为四类：一是群众性组织，如工会、共青团、妇联等；二是行业性组织，主要有工商联、律师协会、文联、个协、科协，会计师协会等；三是基层自治组织，如农村的村民委员会和城镇的居民委员会；四是公益性组织，包括消协、环境保护协会、慈善组织和志愿者组织等。这些社团组织分别代表着不同的社会阶层，最了解基层的情况和群众的要求，能够组织广大群众对各级政府及其工作人员进行有效的监督。实践证明，群体监督既有广泛的代表性，同时又在一定程度上克服了个体监督的缺陷，更具有有效性和客观公正性。通过群团组织的监督，各级政府能够听取各方面群众的意见和呼声，及时改进自己的工作。正因为这样，中共中央在1990年1月31日下发的通知中明确指出：“广大职工、青年、妇女需要通过各自的组织表达和维护自己的具体利益，党和政府也需要工会、共青团、妇联经常反映群众的意见和需求，帮助党和政府改进工作”。“各级行政要支持工会、共青团、妇联充分发挥民主监督作用，经常听取它们对改进政府工作的意见和建议，认真处理它们对国家机关及其工作人员违法乱纪、以权谋私和严重官僚主义等行为的举报，并吸收它们参加经济案件和其他案件的调查工作”。[④]

    （四）公民监督与舆论监督相结合

    在现实生活中，公民虽然享有宪法和法律规定的监督权，但由于缺乏有效的制度安排，其监督效果往往不尽人意。为了弥补这方面的制度缺陷，公民需要借助于报刊、电台、电视台、网络等大众媒介来实现其监督权。“舆论监督主要是指公众利用大众传播媒介对国家机关、国家机关工作人员和公众人物的与公共利益有关的事务进行揭露、批评和提出建议的行为。简而言之，是通过舆论行使监督，或者说通过舆论的方式达到监督的目的。”[⑤]舆论监督的主体，不是某个人或某个组织，而是一种巨大的社会力量。正因为这样，舆论监督在权力监督方面有着其他监督形式难以替代的重要作用。爱德华·罗斯在谈到这个问题时曾经说过，“法律死守条文，而舆论却像是一只清理角落和缝隙的压缩空气喷嘴，法律的笨拙扫帚对这些角落和缝隙却无能为力。”[⑥]

    在现实生活中，当一个公民认为国家机关及其公职人员的行为违法或不当时，可以借助报刊杂志、广播、电视和互联网等新闻传播媒介，将之公布于众，并加以评论或谴责，以引起人们的注意，并形成一种舆论氛围。就目前的情况来看，新闻媒体的具体监督方式主要有四种：一是报道事实真相。新闻批评通常都用事实说话，通过提供有关批评对象的真实信息，让人们了解事实真相。二是发表评论文章。新闻媒体针对批评对象的错误做法，以集体或个人的名义发表评述性意见，分析其背景和原因，并指出其要害和实质，更容易引起社会与公众对批评报道的关注。三是刊播读者（听众、观众）来信。新闻媒体选择一些有代表性的批评稿件，以来信形式发表，可以借助舆论力量，促使问题得到及时的解决。四是开展专题讨论。新闻媒体选择一些典型的问题，组织公众展开讨论，并适时、恰当地给予引导，使意见逐步趋同，作为主流意见而被大家所广泛接受。舆论监督实质上是人民群众的监督，它凭借公众的知情权和新闻媒体的新闻自由权，以拥护或反对、赞成或谴责、揭露或讽刺等意见表达方式，对政府及其工作人员的言行作出评价，在社会上形成强大的舆论压力，促使监督客体自己或其上级有关部门纠正错误，惩处责任人员，从而达到监督国家机关及其工作人员的目的。

注释：