用人民权利制约政府权力

用人民权利制约政府权力

——孙中山的人民监督思想初探

陈　党

    内容提要：孙中山的人民监督思想可大致概括为两个方面：一是在权力的归属及人民与政府官吏之间的关系上，主张“主权属于国民之全体”，“人民为一国之主，官吏不过为人民之仆，当受人民之监督制裁”，确立了人民监督的理论前提；二是设计了人民监督的理想模式，主张用人民的四个“政权”（选举权、罢免权、创制权、复决权）来管理政府的五个“治权”（行政权、立法权、司法权、考试权、监察权），以实现“政府的动作随时受人民指挥”。

关键词：孙中山；　人民监督；　权力制约；　政治思想

中图分类号：D630.9         文献标识码：A 

文章编号：1008-4533（2000）01-0020-04

　　在中国历史上，伟大的民主革命先驱者孙中山第一次系统地阐述了国家权力的真正来源及人民与政府官吏之间的主仆关系，明确提出了用“人民权利”制约“政府权力”的具体构想。这种由人民来监督、控制政府及其官吏的思想，不仅在中国当时的历史条件下是十分进步的，而且对于我们今天的廉政建设和民主政治建设也有着重要的借鉴意义。

　　一、系统地阐述了国家权力的来源及人民与政府官吏之间的主仆关系，确立了人民监督的理论前提

　　为了建立一个“驾乎欧美之上”的“最新最进步的国家”，孙中山曾进行了长期的实践和不懈的努力，并从理论上系统地阐述了国家权力的来源及人民与政府官吏之间的关系。

　　（一）在权力归属问题上，提出“主权属于国民之全体，是四万万人民即今之皇帝也”。

　　废除封建君主专制，建立民主共和政体，是孙中山献身革命的初衷。早在甲午战争前，他就已经认识到“欧洲富强之本，不尽在于船坚炮利”，由此得出了“若欲救国救人，非除去此恶劣政府必不可”的革命救国结论。孙中山倾慕法国资产阶级革命的“自由、平等、博爱”口号，对美国民主主义政治家林肯提出的“民有、民治、民享”思想十分赞赏。1903年，孙中山曾明确宣布：“革命成功之日，效法美国选举总统，废除专制，实行共和”。^[1]他说：“夫中华民国者，人民之国也，君政时代则大权独揽于一人，今则主权属于国民之全体，是四万万人民即今之皇帝也。”^[2]又说：政治主权在于人民，或直接以行使之，或间接以行使之。其在间接行使之时，为人民之代表者或受人民之委托者，只尽其能，不窃其权。予夺之自由仍在人民。由此可见，孙中山要建立的民国，是一个人民享有“直接民权”的国家。对于这个问题，他曾明确指出：“何为民国？美国总统林肯氏有言曰：‘民之所有，民之所治，民之所享。’此之为民国也。何为民权？即近来瑞士国所行之制：民有选举官吏之权，民有罢免官吏之权，民有创制法案之权，民有复决法案之权，此之谓四大民权也。必具有此四大民权，方得谓为纯粹之民国也。”^[3]他把“四万万同胞”奉为“中国之主人”，提出国家“非一人之国家，乃我人民之国家”。按照孙中山的设想，民国之政治，为国民所共理；民国之权利，为国民所共享。国家的一切大事都要靠人民来做主，“人民以为可则可，人民以为否则否”。

　　以“主权属于全体国民”的思想为指导而设计的“中华民国”的蓝图，是“今者由平民革命，以建国民政府。凡为国民皆平等以有参政权。大总统由国民共举。议会以国民共举议员构成之。制定中华民国宪法，人人共守。敢有帝制自为者，天下共击之”。^[4]它的反对封建专制主义的倾向是十分明显的。近代欧美的“代议政治”、“共和制度”曾一度被孙中山视为效法的楷模。然而，经过长期的观察和实践，他逐渐认识到：“近世各国所谓民权制度，往往为资产阶级所专有，适成为压迫平民之工具。”^[5]基于上述认识，他把倾慕的目光从西方的资产阶级共和国转向新生的苏维埃国家（即“人民独裁”政体）。他说：“各国实行这种‘代议政体’，都免不了流弊”，“近来俄国新发生一种政体，这种政体，不是‘代议政体’，是‘人民独裁’的政体。这种‘人民独裁’的政体，究竟是怎么样呢？我们得到的材料很少，不能判断其究竟，惟想这种‘人民独裁’的政体，当然比较‘代议政体’改良得多。”^[6]“法、美共和国皆旧式的，今日惟俄国为新式的；吾人今日当造成一最新式的共和国。”^[7]孙中山一再强调，我们“所主张的民权，是和欧美的民权不同。我们拿欧美以往的历史来做材料，不是要学欧美，步他们的后尘，是用我们的民权主义，把中国改造成一个‘全民政治’的民国，要驾乎欧美之上。”^[8]

　　由此可见，孙中山的“主权属于国民之全体”与西方资产阶级政治家的“主权在民”是有区别的。他所主张的民权主义，即“为一般平民所共有，非少数人所得而私”的真正的民权主义，是对资产阶级专政的某种程度的否定，已包含了革命阶级联合专政的思想。对此，毛泽东曾高度评价说：“除了谁领导谁这一个问题以外，当作一般的政治纲领来说，这里所说的民权主义，是和我们所说的人民民主主义或新民主主义相符合的。只许为一般平民所共有、不许为资产阶级所私有的国家制度。如果加上工人阶级的领导，就是人民民主专政的国家制度了。”^[9]

　　（二）在人民与政府官吏的关系上，主张“人民为一国之主，官吏不过为人民之仆，当受人民之监督制裁”。

　　孙中山认为，“专制国”与“共和国”的根本区别在于：前者是以君主为主体，人民皆其奴隶；后者以人民为主体，政府为之公仆。他说：“在昔异族专制之时，官吏为君主之鹰犬，高居民上，可任意为恶，民无可如何也。今经革命之后，专制已覆，人民为一国之主，官吏不过为人民之仆，当受人民之监督制裁也。其循良者吾民当任用之，其酷劣者，当淘汰之而已。”^[10]政府官吏为什么要受制于人民呢？孙中山是这样解释的：“盖人民终岁勤动，以谋其生，而官吏则为人民所养，不必谋生。是人民实共出其所有之一部，供养少数人，代彼办事。于是在办事期间，此少数人者，当停止其自由，为人民尽职，以答人民之供奉”。^[11]他曾举过两个浅显的例子来说明人民与政府官吏之间的主仆关系。一是形象地将共和国比作一个“大公司”。“民国如公司，国民如股东，官吏如公司之办事者，故总统官吏皆国民之公仆也。”^[12]二是将人民与政府官吏的关系比作“车主”与“车夫”。“国家就是一辆大汽车”，“民国的政府官吏，不管他们是大总统，是内阁总理，是各部总长，我们都可以把他们当作汽车夫。只要他们是有本领，忠心为国家做事，我们就应该把国家的大权付托于他们……”^[13]孙中山把世俗的封建政权观念和等级观念颠倒过来，在中国历史上第一次明确提出：“民国以民为主人，政府官吏及军人不过人民之公仆”。^[14]这在中国当时半殖民地半封建的历史条件下，无疑具有明显的进步意义。

　　孙中山还从分析“政治”的定义着手，论述了人民与政府之间控制与被控制、支配与被支配的关系。他说：“政是众人之事，集合众人之事的大力量，便叫做政权；政权就可以说是民权”。“治是管理众人之事，集合管理众人之事的大力量，便叫做治权；治权就可以说是政府权。”“所以政治之中，包含有两个力量：一个是政权，一个是治权。这两个力量，一个是管理政府的力量，一个是政府自身的力量。”^[15]“政权”即“民权”归人民所有，“治权”即“政府权”归政府所有。在他看来，行使“治权”的政府好象一台机器，而掌握“政权”的人民则是操纵机器的工程师。

   他将国家权力分为“政权”和“治权”，在此基础上，提出了“权能区分”的理论，使之成为处理人民与政府关系的总的指导思想。所谓“权能区分”，实际上是在人民与政府的权力结构这一层面上体现“分权制衡”原则，实现政府有能，人民有权，政府受制于人民，从而达到政府永远是人民的政府，而不失控；政府为人民做事，富有效率。孙中山对其“权能区分”理论非常满意，认为这一设计是“世界上学理中第一次的发明”，解决了西方两百年都未能解决的一道大难题。然而，由于历史的、阶级的局限，“权能区分”这一理论的缺陷也是显而易见的。孙中山虽然主张人民有管理国家的权利，但又不承认人民有管理国家的能力，这就使他的“权能分治”方案同其直接民权思想大相径庭。

二、明确地提出用人民的四个“政权”来管理政府的五个“治权”，设计了人民监督的理想模式

　　孙中山曾引用一位美国学者的话说，“现在讲民权的国家，最怕的是得到了一个万能政府，人民没有方法去节制他；最好的是得一个万能政府，完全归人民使用，为人民谋幸福。……要怎么样才能够把政府成为万能呢？变成了万能政府，要怎么样才听人民的话呢？”^[16]为了解决这两个问题，他主张一方面“要有构造很完全和有大力的政府机关”，另一方面，“又要有管理这个机关很周密的民权机关”。其具体构想是：

　　（一）在政府内部实行分权制衡

　　孙中山继承了中国传统的考试、监察制度中的合理成分，在西方资本主义“三权分立”政治制度的基础上创立了“五权分立”政体。所谓“五权分立”，按照他的说法，就是“把全国的宪法，分作立法、司法、行政、监察、考试五个权，每个权都是独立的。”^[17]也就是在一般资产阶级国家实行的立法、司法和行政这三权分立之外，再加上中国封建社会带有传统性的考试权和监察权。孙中山认为，“中国从前的考试权和弹劾权，都是很好的制度，宪法里头是决不可少的。”^[18]正因为这样，孙中山强调指出：“我们现在要集合中外的精华，防止一切的流弊，便要采用外国的行政权、立法权、司法权，加入中国的考试权和监察权，连成一个很好的完璧，造成一个五权分立的政府。”^[19]“五权分立”是孙中山理想中的资产阶级共和国方案的基本内容，是其民权主义理论在国家问题上的表现。孙中山的上述主张，较之孟得斯鸠的分权学说具有更彻底的反对封建专制的民主主义，成为制定中华民国宪法的重要理论根据。

　　在《五权宪法》中，孙中山绘制了“治国机关图”，清楚地反映了国家权力和政府权力的渊源和表现及相互关系。根据“五权宪法”规定，中华民国中央政府由行政院、立法院、司法院、考试院、监察院组成。各县人民投票选举总统，组成行政院；选举代议士组成立法院；总统征求立法院同意之后，任命司法院、考试院、监察院的院长；五院皆对国民大会负责。国民大会专司宪法之修改及制裁公仆之失职。具体来讲，立法院、行政院、司法院、考试院的人员失职，由监察院向国民大会弹劾，而监察院人员失职，则由国民大会自行弹劾、罢黜。国民大会、五院及全国大小官吏，其任职资格均由考试院确定。孙中山的五权宪法方案凝聚了民主思想的精华，今天仍有重要的借鉴意义。但究其实质，五权分立仍没有超越资产阶级分权学说的范畴，其直接民权主张也严重脱离中国的实际，只能是美好的理想。

　　（二）在政府外部强化人民监督

　　如何才能确保“政府的动作随时受人民指挥”，政府官吏成为国民公仆而不致成为官老爷呢？孙中山主张，“于间接民权之外，复行直接民权、即为国民者，不但有选举权，且兼有创制、复决、罢官诸权也。……凡此既以济代议政治之穷，亦以娇选举制度之弊。”。^[20]他说：“代议制不是真正民权，直接民权才是真正民权。”直接民权有哪些内容呢？孙中山说：“直接民权凡四种：一选举权，一复决权，一创制权，一罢官权。此为具体底民权，乃真正底民权主义。”^[21]按照孙中山的设计，一方面，政府替人民做工夫，要有行政权、立法权、司法权、考试权和监察权；另一方面，人民管理政府，需要有选举权、罢免权、创制权和复决权。只有这样，“用人民的四个政权，来管理政府的五个治权，那才算是一个完全的民权的政治机关。有了这样的政治机关，人民和政府的力量，才可以彼此平衡。”^[22]具体来讲，人民当家做主的权利主要表现在以下两个方面：

　　一是用选举权、罢免权管理官吏。为了实现政府“完全归人民使用，为人民谋幸福”，人民首先要有选举权，挑选有才有德的人“当我们的公仆”。然而，要保证政府官吏“只尽其能，不窃其权”，人民仅有选举这一个权是不够的。“专行这一个民权，好比是最初次的旧机器，只有把机器推到前进的力，没有拉回来的力。”^[23]其结果，“选举出来的人究竟是贤与不肖，便没有别的权去管他。”^[24]在这种情况下，一些官吏“始籍人民选举以获此资格，其继则悍然违反人民意思以行事”。针对上述情况，孙中山又进一步指出，“人民既得直接民权底选举权，尤必有‘罢官权’。选之在民，罢之亦在民。”^[25]他说:“这两个权是管理官吏的，人民有了这两个权，对于政府之中的一切官吏，一面可以放出去，又一面可以调回来，来去都可以从人民的自由。”^[26]在这里，孙中山提出了一个重要思想，即人民不仅要有权选举政府官吏，选举之后还要对其进行监督制约，“合则用之，不合则弃之”。这与马克思、恩格斯在总结巴黎公社经验时提出的国家机关工作人员“由普选选出的人担任”，而且“选举者可以随时撤换被选举者”^[27]的观点颇有相似之处。

　　二是用创制权、复决权管理法律。国家除了官吏之外，就是法律。因此，“有了治人，还要有治法”。人民要有什么权，才可以管理法律呢？一是创制权，二是复决权。按照孙中山的解释，“如果大家看到了一种法律，以为是很有利于人民的，便要有一种权，自己决定出来，交到政府去执行。”这种权叫创制权；“若是大家看到了从前的旧法律，以为是很不利于人民的，便要有一种权，自己去修改，修改好了之后，便要政府执行修改的新法律，废止从前的旧法律。”这种权就叫复决权。^[28]在他看来，仅仅实行间接民权的西方代议制政体，还不能算是真正民权，因为人民选举了总统和议员之后，就不能再过问政事。正因为这样，人民作为国家的实际主人，不仅要有权选举和罢免政府官吏，而且还要有权制定和废止法律。

　　孙中山指出，在封建专制制度下，“视国家为一人之产业，制度立法，多在防范人民，以保全此私产；而民生庶务，与一姓之存亡无关者，政府置而不问，人民亦无监督政府之措施者。”^[29]今天，人民成了国家的主人，“四万万人要怎么样才可以做皇帝呢？就是要有这四个民权，来管理国家的大事。所以这四个民权，就是四个放水制，或者是四个接电钮。我们有了放水制，便可以直接管理自来水；有了接电钮，便可以管理电灯；有了四个民权，便可以直接管理国家的政治。”^[30]

孙中山的人民监督思想是在继承前人优秀文化成果的基础上形成和发展起来的。其中，既有对中国历史文化思想中“民主性精华”的纵向继承和吸收，又有对西方资产阶级民主主义的横向的学习和借鉴。在加强社会主义民主政治建设和廉政建设的今天，难道我们不应该从中得到一些什么吗？

参考文献：

　　[1][29]孙中山全集（第１卷）[Ｃ].北京：中华书局，1981.226、220.

　　[2][3][4][7][10][11][12]孙中山选集（上卷）[Ｃ].北京：人民出版社，1957.157、340、69、438、163、90～91、437.

[5][6][8][13][14] [15][16][17] [18][19][20][22][23][24] [26] [28][30]孙中山选集（下卷）[Ｃ].北京：人民出版社，1957.526、722、722、740、920、754、729～730、583、581、763、526、761、759、746、759、759、759.

　　[9]毛泽东选集（第４卷）[Ｃ].北京:人民出版社，1991.1477～1478.

　　[21][25]孙中山全集（第５卷）[Ｃ].北京:中华书局，1981.476、476.

[27]马克思恩格斯选集（第２卷）[Ｃ].北京:人民出版社，1972.335.

责任编辑：杨国强 

Using the People’s Right to Restrict

 the Government’s Power

——A Preliminary Exploration on Sun Zhongshan ’ s Thought of People Supervision

Chen Dang

Abstract: Sun Zhongshan ’s thoughts of people supervision are summarized into two aspects: one is that Sun Zhongshan claimed that “Sovereignty belongs to all of the people”, which established the theoretical precondition of people supervision. The other is that he devised the ideal mode of people supervision and claimed that using the people’s four rights (vote, recall, organization system, review) to manage the government’s five kinds of power (administration, legislation, judicature, examination, supervise) so as to realize that “the government’s behavior should be commanded by the people at any moment”.

Key words: Sun Zhongshan ;  people supervision； power restriction； political ideology