监督权、请求权及其相互关系——《宪法》第41条解读

[摘要] 我国现行《宪法》第41条规定了公民的6项权利。其中，批评权、建议权、检举权、控告权属于实体性的监督权；而申诉权、获得国家赔偿权则属于程序性的请求权。在现实生活中，监督权和请求权相互交叉、渗透，共同存在于公民权利体系之中，但在权利属性和行使目的等方面存在着明显的差异。

[关键词] 监督权；请求权；公民权利

    《中华人民共和国宪法》第41条明确规定了公民的监督权和请求权，其内容分为三款：第一款规定公民对于国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利，对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害；第二款规定了国家机关和国家工作人员相应的法律义务，即“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复”；第三款又进一步规定：“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”在上述6项权利中，批评权、建议权、检举权、控告权属于实体性的监督权，而申诉权、获得国家赔偿权则属于程序性的请求权，即获得权利救济的权利。监督权与请求权之间既有明显的区别，又有一定的联系。

    一、公民的监督权

公民监督权，是指公民依法享有的对国家机关的活动和国家工作人员的行为进行监督的权利，包括批评权、建议权、检举权和控告权。“从近代以来，没有一个国家能够不让人民的意志转化为国家意志，但也没有一个国家能够实现所谓全民自治，妥协的方案只能是让代议制政府掌握权力，而让人民去监督这种本应反映自身意志和利益的政府权力。”[1]权力是一把“双刃剑”，它在行使过程中，既可以成为为人民服务的工具，又可能成为少数人谋取私利的手段。为了保证权力行使者能够始终不渝地代表人民的利益，防止和减少权力负效应的发生，就必须建立有效的监督机制来充当人民主权和受托权力之间的中介，让权力的所有者对委托出去的权力以及权力的行使者实行直接或间接的控制。在实行间接民主制的国家里，公民的参政权主要是通过行使其选举权、监督权和罢免权来实现的。就三者之间的关系而言，选举权是基础，罢免权是保障，而监督权既是选举权的继续又是罢免权的前提。离开了公民的监督权，选举权就难以贯彻到底，罢免权就失去了依据，人民当家作主也就成了一句空话。

    （一）批评权和建议权

对国家机关的活动或国家机关工作人员的行为提出批评和建议，是公民监督权的重要内容。具体来讲，批评权是公民对国家机关及其工作人员的缺点和错误提出批评意见的权利；建议权是公民对国家机关及其工作人员的某项工作提出自己的主张和看法的权利。二者的主要区别在于：批评权通常是在公民主观上认为国家机关及其工作人员存在缺点和错误的情况下行使，其意见是谴责性的；而建议权则可以在国家机关及其工作人员的工作没有任何过错的情况下行使，其意见是建设性的。无论是批评权，还是建议权，其行使目的都是为了帮助国家机关及其工作人员改进工作，正确履行其职责，更好地为公众服务。正因为这样，我国现行《宪法》第27条第2款明确规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民群众的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”

公民的批评、建议权与言论自由（尤其是政治言论）之间有着密切的联系。一般认为，“言论自由按照其内容特点可以分为政治言论和其他言论。前者是指表达政治观点、批评政府（包括立法、行政与司法）的政策等民主参与国家管理事务的权利；后者包括艺术言论、商业言论和私人之间的批评、评论或表达看法的言论。”[2]言论自由在政治权利体系中处于核心地位，其保障程度是衡量一个国家宪政水平的重要标志。弥尔顿认为，迫使一个意见不能发表的特殊罪恶乃在于它是对整个人类的掠夺，对于后代和对现存的一代都是一样，对于不同意那个意见的人比对坚持那个意见的甚至更甚。假如那个意见是正确的，那么他们是被剥夺了真理代替谬误的机会；假如那个意见是错误，那么他们也失掉了差不多同样大的利益，即从真理与错误冲突中产生出来的对于真理的更加清楚的认识和更加生动的印象。因此，没有言论自由，就没有对真理的追求，就不可能有进步和文明。[3]基于对言论自由重要性的认识，世界上大多数国家都在宪法中规定了言论自由。例如，1789年的法国《人权宣言》第11条宣称：“自由表达思想和意见是人类最宝贵的权利之一；因此，各个公民都有言论、著述和出版自由，但在法律所规定的情况下，应对滥用此项自由负担责任。”[4]1919年的德国《魏玛宪法》也有类似的规定，即“德国人民，在法律限制内，有用言语、文字、印刷、图书或其他方法，自由发表其意见之权，并不得因劳动或雇佣关系，剥夺其此种权利。如其人使用此权利时，无论何人，亦不得妨害之。”[5]

（二）检举权和控告权

公民作为国家和社会的主人，依法享有对国家机关及其工作人员的违法、不当行为进行检举、控告的权利。其中，“检举权是公民对国家机关及其工作人员实施的损害他人合法权益或社会公共利益的违法失职行为向有关机关揭发事实真相，并请求依法处理的权利。”[6] 而控告权则是指自身合法权益受损的公民对于实施违法违纪行为的国家机关及其工作人员，进行告发和揭露的权利。检举权与控告权的区别主要表现在两个方面：其一，从行使权利的主体来看，控告人一般是自身权益受损的公民或组织，他们与监督对象的违法违纪行为有着直接的利害关系，而检举人则是与违法违纪行为没有直接利害关系的其他人员；其二，从行使权利的目的来看，控告的目的主要是为了维护自己的合法权益，在寻求权利救济的同时对有关国家机关及其工作人员进行监督，而检举的目的则是为了维护他人利益或公共利益，保证公共权力的正确行使和正当运行，在监督国家机关及其工作人员的同时不存在自我寻求权利救济的问题。

公民通过检举、控告方式行使其监督权，既是人民主权的具体体现，又是防止官僚腐败的根本措施。在现实政治生活中，“我国公民的控告权和检举权可以通过以下途径行使：（1）对违法犯罪行为向司法机关提出；（2）对违反政纪的行为向主管单位、行政监察机关或者上级单位提出；（3）对国家机关中党的组织或党员的违法犯罪行为，向同级或上级党的纪律检查委员会提出。”[7]据2008年2月25日《法制日报》报道，我国检察机关5年来共受理群众各类首次举报线索100多万件，查办职务犯罪线索的70%来自群众举报。为了保障公民依法行使检举、控告的权利，我国现行《宪法》第41条第2款规定：“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”国务院、最高人民检察院等国家机关还先后制定了《信访条例》、《关于保护检举、控告人的规定》、《保护公民举报权利的规定》、《奖励举报有功人员暂行办法》以及《人民检察院控告、申诉首办责任制实施办法(试行)》等规范性文件，明确规定了举报、控告案件的受理、立案、结案以及检举、控告人的权益保护等事项。此外，我国《刑法》第254条专门规定了报复陷害罪的构成及刑罚，即“国家机关工作人员滥用职权、假公济私，对控告人、申诉人、批评人、举报人实行报复陷害的，处二年以下有期徒刑或者拘役；情节严重的，处二年以上七年以下有期徒刑。”

二、公民的请求权

“无救济即无权利。”这里所说的“救济”不同于一般意义上的救济。一般意义上的救济是指物质帮助，即“用金钱或物质帮助灾区或生活困难的人”，而这里所说的救济指的则是“对合法权益提供有效的法律保护”。也就是说，当公民认为其合法权益因国家机关所作出的决定、判决、裁定违法或者不当而受到损害时，有权向有关机关提出请求，要求予以撤销或者改变，以矫正和制止侵权行为，使受损的合法权益得到恢复和补救。这种获得权利救济的权利，就是我们所说的“请求权”。根据我国现行宪法第41条的规定，请求权主要包括提起申诉的权利与获得国家赔偿的权利。

（一）申诉权

所谓申诉权，是指公民认为自己的合法权益受到违法、失当的行政决定或司法裁判以及国家机关工作人员的违法违纪行为侵害，向有关机关反映情况、陈述理由、要求重新处理的权利。“根据传统的理论，提出申诉的权利又可分为诉讼上的申诉权利和非诉讼上的申诉权利。前者指的是刑事、民事诉讼当事人或者其他公民，对已发生法律效力的判决或裁定认为有错误时，有依法向司法机关提出申请，请求重新处理的权利；后者则指的是不经诉讼程序向有关机关提出申诉的权利，如申请行政复议的权利即可视为这种权利的一种典型类型。”[8]

在现实生活中，公民的合法权益可能受到两个方面的侵害，一是来自国家机关及其工作人员的侵害；二是来自其他公民或组织的侵害。侵权的主体和性质不同，采取的救济方法也有所区别。根据《牛津法律大词典》的解释，救济方法“主要有宽厚的行为，例如权利要求的撤回或出自恩惠的给付；政治救济方法，例如向下议院议员或地方议员提出申诉，向议会或其他政治机关提出申诉；还有法律救济方法，也就是须依法律规则获得的救济。法律救济方法可以依次采用行政或民事救济方法。行政救济可以通过向更高级的行政官员或大臣申诉取得，也可以通过向特殊的行政机关或法庭、冲裁庭提出申诉而取得。……在法律救济制度中，向更高级的法院或机关上诉，本身也可以称作是一种救济方法。”[9]总之，现代法治社会需要有完善的权利救济机制，使公民的合法权益得到切实的保障。当公民的合法权益受到国家机关、其他公民或组织侵害时，尤其是受到国家机关及其工作人员这些公权力主体的侵害时，可以采用写信、走访、打电话、发电子邮件等多种方式，请求有关的国家机关进行处理。接到公民的申诉，各级国家机关必须依法履行其职责，及时地消除不法侵害，使公民受损的合法权益得到恢复和弥补。只有这样，才能使失衡的社会关系迅速得以修复，使失和的人际关系重新达到和谐状态。

（二）获得国家赔偿权

获得国家赔偿权是指公民的合法权益受到国家机关及其工作人员违法行使职权的行为侵犯时，有权依法要求国家予以公平赔偿的权利。按照《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，国家赔偿分为两种情况：一种是行政赔偿，即国家行政机关及其工作人员因行使行政职权而侵犯公民人身权和财产权的赔偿；另一种是刑事赔偿，即行使侦查、检察、审判、监狱管理职权的机关及其工作人员在行使职权时侵犯公民人身权和财产权的赔偿。

保障公民权利不受侵害，是国家的一项基本任务。当公民的权利受到他人侵害时，国家有责任惩罚侵权人，并使受害人获得相应的赔偿；而国家本身侵害公民权利的时候，也同样需要承担相应的法律责任，使受害人的合法权益得以恢复和补救。正如管欧先生所说的，“人民权利之保障为国家之基本任务，负责损害赔偿，乃法治国家应有的责任。”[10]历史上，国家赔偿制度的发展先后经历了三个阶段，即国家无责任阶段、国家承担部分责任阶段和国家全面承担责任阶段。1873年，法国权限争议法庭在“勃朗哥案件”中首次确立了国家工作人员因失职给公民造成损害由国家承担赔偿责任的制度。人类历史上第一次用宪法的形式肯定国家赔偿责任，可以追溯到1919年的德国魏玛宪法。该宪法第131条规定：“官吏行使所受委托公权时，对于第三者违反其职务上义务，其责任应由该官吏所服役之国家及政治机关担负，不得起诉官吏。”此后，英、美两国分别通过制定《王权诉讼法》和《联邦侵权赔偿法》规定了国家赔偿制度。国家赔偿制度具有公民权利救济和公共权力制约的双重功能。一方面，公民通过行使国家赔偿请求权，可以使其合法权益得以弥补或恢复，以达到调整和平衡公私利益的目的；另一方面，国家通过承担赔偿责任，可以对国家机关或国家工作人员的职权行为予以规范，从而有效地防止和减少违法失职行为的发生。

三、监督权与请求权之间的关系

人类不能没有权利，而权利需要有效的救济。无论是公民的监督权，还是公民的请求权，都是宪法所规定和保护的公民基本权利。二者虽然在权利属性和行使目的等方面存在着明显的差异，但监督权和请求权这两类权利却相互交叉、渗透，共同存在于公民权利体系之中。

（一）监督权与请求权的明显区别

把两个以上的对象加以比较，找出它们不同的地方，可以帮助人们准确把握和正确认识二者之间的关系。监督权与请求权是两种不同类型的权利，其区别主要表现在以下两个方面：

1.监督权与请求权的权利属性不同

在宪法学理论研究中，人们往往从不同的视角或根据不同的标准，将公民的基本权利划分成若干种不同的类型，如原权利与救济权利等。“原权利亦称第一权利，是不待他人侵犯而存在的权利，救济权是因原权利受到侵犯而产生的权利。”[11]例如，包括批评权、建议权、检举权在内的监督权是原权利，因原权利受到侵犯而提起申诉或请求国家赔偿的权利，则属于救济权的范畴。公民依法享有对国家机关及其工作人员的监督权，这是由政权的人民性和政治的民主性所决定的。民主作为多数人的统治并不意味着社会中的大多数成员都直接从事国家和社会的管理，而仅仅意味着少数人的执政是在多数人的同意和委托下进行的。为了解决代议制民主政治中“少数人行使管理权与多数人的民主权利实现”之间的矛盾，防止和纠正公共权力运行过程中出现的偏误与紊乱，就必须通过赋予公民批评权、建议权和检举权，构建一套有效的公民监督机制，防止国家公职人员滥用手中掌握的权力。一旦发现权力偏离预定的运行轨道，就迅速做出反应，并按预定程序及时进行矫正和调整。在现实生活中，公民权利不仅受到一定社会经济、政治、文化条件的制约，而且还会受到各方面的侵扰。当原权利或“第一权利”受到侵害时，需要通过法律方式及“类法律方式”加以救济。对于公民来讲，救济权具有双重特性：在本质上，它是权利主体的一种合法权利；在功能上，它是原权利实现的保障。

2.监督权与请求权的行使目的不同

“权利是为社会或法律所承认和支持的自主行为和控制他人行为的能力，表现为权利人可以为一定行为或要求他人作为、不作为，其目的是保障一定的物质利益或精神利益。”[12]一般来讲，公民参与政治活动或行使其权利，都有一定的动机和目的。对于行使监督权的公民来说，其目的在于督促国家机关及其工作人员正确行使手中的权力，维护公共利益，本人与所反映的问题之间并没有直接的利害关系。而请求权的行使主体通常是自身权益遭到侵害的当事人，他们向有关机关申诉或者请求国家赔偿，主要是为了维护自身的合法权益。当然，他们在依法维护自身合法权益的同时，也在一定程度上起到了监督的作用。总之，公民或者是出于主人公的责任感，自觉地对国家机关的活动和工作人员的行为进行监督，或者是为了维护自己的合法权益，在寻求权利救济的同时监督公共权力。无论属于哪种情况，监督活动都是自觉自愿进行的，并没有任何外力的强制。在政治参与过程中，这种自觉性是非常重要的。它可以使人们克服各种各样的困难，以百折不挠的精神和坚忍不拔的意志，顽强地同国家机关中少数工作人员的官僚主义、以权谋私行为做斗争，达到维护自身利益和公共利益的目的。

（二）监督权与请求权的密切联系

监督权与请求权之间既有明显的区别，又有密切的联系。这种联系主要体现在两个方面：一是监督权与请求权在内容上相互交叉、渗透，二者之间并没有一个明显的界限；二是监督权与请求权在功能上相互依赖、互存互补。换言之，请求权以监督权为存在前提，监督权需要请求权加以保障。

1.监督权与请求权内容上的交叉、渗透

第二次世界大战以后，尤其是联合国大会通过《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会和文化权利国际公约》这三个国际人权宪章以来，世界上许多国家都相继采取分类立宪模式，规定了本国公民的基本权利。而我们国家采取的则是逐条立宪模式，一条一条地规定公民的基本权利。从我国现行宪法第41条的内容来看，该条一共规定了6项权利，分别是批评权、建议权、检举权、控告权、申诉权和获得国家赔偿权，可谓是一个“拼盘式条款”。其中，批评权、建议权和检举权属于政治性的监督权，而获得国家赔偿权则属于非政治性的请求权。至于控告权和申诉权，其性质较为复杂。控告权“既包括公民针对国家机关或其工作人员的各种违法或失职行为的政治性控告权，也包括公民针对国家机关或其工作人员对其个人合法权益的不法侵害的非政治性控告权。”前者属于政治性的监督权，后者则兼具监督权和请求权的双重属性。“申诉权也是如此，它既包括公民基于个人的政治意志或者公共利益而对国家机关或者其工作人员提出非批评或非建议的、纯属个人疑问或主张之意义上的政治性申诉权，也包括公民针对国家机关或其工作人员对其个人合法权益的处置进行投诉之意义上的非政治性申诉权。”[13]因此，申诉权的内容主要归属于请求权，但也有一些监督权的成分。由此可见，监督权与请求权在内容上存在着相互交叉、相互渗透的关系，二者并不能截然分开。正因为这样，既可以将控告权和申诉权归于监督权，也可以将它们归于请求权。笔者认为，控告权偏重于监督，兼有救济的成分，属于监督权的范畴；而申诉权则恰恰相反，偏重于救济，同时也兼有监督的成分，归于请求权为宜。

2.监督权与请求权功能上的互存互补

我国现行的监督体系包括政党监督、权力机关监督、行政机关监督、司法机关监督和公民监督、舆论监督等若干个监督系统。与其他监督系统相比较，公民监督虽然具有监督主体的广泛性、监督内容的全面性、监督形式的多样性、监督网络的隐蔽性等优点，但也存在着监督后果的间接性等明显缺陷。在政治生活中，公民虽然有权对国家机关及其工作人员进行监督，但却不能直接作出产生法律效力的监督行为。他们对于国家机关及其工作人员的违法违纪行为，只能通过批评、建议、控告、检举等方式向有关机关反映，或者通过报纸、电台、电视台、网站等大众媒体进行揭露、曝光，以引起有关机关的注意，使之采取产生法律效力的措施，从而达到监督的目的。也就是说，公民监督需要借助于其他监督力量才能奏效。在这种情况下，公民处于“人微言轻”的劣势地位，公民监督是否被受理、能否起作用，都要取决于有关机关工作人员的态度。假如有关机关扯皮推诿，置之不理，甚至打击报复，侵犯了了公民的监督权，公民需要通过行使申诉权、获得国家赔偿权等程序性权利加以救济。因此，在整个公民权利体系中，既有诸如批评权、建议权和检举权之类的实体性权利，也有一些程序性的救济权利，如申诉权和获得国家赔偿权等。就二者之间的关系而言，实体性权利需要通过相应的程序性权利加以保障，而程序性权利一旦离开了实体性权利，就失去了独立存在的价值。

参考文献：