主持人：过去的一个月，对于那些被问责的中国官员来说，不啻于一个“黑色九月”。相继发生的“9·8”山西襄汾溃坝事故、三鹿奶粉事件、“9·20”深圳龙岗特大火灾以及“9·21”河南登封矿难等重大安全生产事故和食品安全事故，致使一大批官员因此而被免职或引咎辞职。于是，有人预言，“问责风暴”之后的中国，将进入一个全新的权力风险时代。对于这一说法，您是否认同？

    陈党：近几年来，我国各地在行政执法责任制、安全事故责任追究制、行政首长问责制和错案责任追究制等方面进行了有益的探索，但是目前的问责机制离形成制度化尚有一段距离，还仅仅停留在个案追究上。当前我国的问责实践表明，一个理性的问责机制尚处于雏形之中。

    一是职责权限不清。要使问责制度的功能得以充分发挥，需要具备两个前提条件：一是职责明确，即不同级别、不同部门、不同职位之间有严格的责任划分；二是实行政务公开，将一切国家机关和所有公务人员的活动置于有效的监督之下。而现阶段的实际情况却恰恰相反，不仅职责权限模糊不清，而且政务活动缺乏必要的透明度，这就给责任的认定和追究带来了很大的困难，从而影响了问责的准确性和有效性。

    二是外部问责比较薄弱。目前，我国的问责以内部问责为主,即自己追究自己的责任，而且如何追究也是由行政机关自己规定的。像最高人民法院和最高人民检察院分别制定的《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》、《人民检察院错案追究条例（试行）》等，都属于内部问责。在这种情况下，问责活动能否有效开展，会不会在认定和追究有关人员的责任时避重就轻，使问责制流于形式，就不能不令人怀疑和担忧。

    三是问责的范围过于狭窄。在目前我国的问责实践中，大多局限在对重大安全责任事故和严重违法、违纪案件的事后责任追究，而忽略了对决策失误、用人不当以及工作效能低下的责任追究，使问责制只能在一定范围内发挥有限的作用，而不能全方位地约束公共权力。

    四是责任体系不够完善。国家机关工作人员的责任分为政治责任、法律责任和道德责任。责任性质不同，其责任形式也有所区别。但在问责实践中，普遍存在着用道德责任代替法律责任、用行政责任代替刑事责任的问题。而且不论性质如何、责任大小，动辄就是引咎辞职。严格来讲，引咎辞职只是一种道德责任，而不是法律责任。这样做，显然混淆了道德责任与法律责任之间的界限，其结果，使本来应负更大责任的问责对象避重就轻，免受应有的行政处分或刑事处罚。

    主持人：在这次问责风暴中，至少有大大小小30个官员“下课”，有人说有的官员很冤枉。确实，事故发生后，谁来问责，向谁问责，应问责至何种级别，问何种责，依何种程序判定官员失责等等，似乎都没有一个明确的标准。您认为，造成这种问责判断标准缺失的根源在哪里？

    陈党：我认为，问责立法滞后是一个重要原因。依法问责是法治原则在问责领域的具体体现。根据这一要求，哪些情形需要追究责任、追究谁的责任、由谁追究、如何追究以及问责对象应当承担什么样的责任，都必须有明确的法律规定。然而，迄今为止，我国还没有一部全国性的专门的问责法律，只有一些政府规章和散见于相关法律中的零星规定，这些规定或者位阶低，缺乏权威性，或者规定不一，缺乏统一性，或者过于笼统，缺乏可操作性。由于问责立法滞后，远远不能满足问责实践的需要，致使问责制的效能难以得到充分发挥，问责的结果也难以服众。

    主持人：无论是问责风暴，还是问责秀，这一系列力度较大的官员问责事件，至少可以看成是构建一个理性的问责机制的契机，它展示出我们要建立一个责任政府的决心。您认为，今后的改革之路在何方呢？

    陈党：回顾我国的问责实践，大致经历了这样一个发展过程：从追究重大安全事故责任，到追究所有违法违纪行为的责任；从追究一般公务人员的责任，到追究行政首长和其他领导人的责任；从追究违法行使职权的责任，到追究不当行使职权以及效能责任；由对个别案件的“问责”到逐步建立问责制度。

    设立问责制度的目的在于：约束公共权力运行过程，监控公共权力运行效益，防止和纠正公共权力运行过程中出现的偏误与紊乱，解决代议制民主政治中“少数人行使管理权与多数人的民主权利实现”之间的矛盾，做到“有权必有责，权为民所用，利为民所谋”。

    为了规范问责活动，提高问责效能，必须尽快制定统一的问责法律，明确规定问责的主体、对象、适用范围、标准、程序、责任形式以及救济制度，使之进一步制度化、规范化。其基本内容如下：一是明确问责主体及其权限，包括设定问责主体，明确不同问责主体的职责权限，规定问责主体与公民、社会组织之间的关系等；二是从问责对象和问责内容两个方面，拓宽问责的适用范围；三是统一问责标准和法律责任体系，使同一种违法或不当行为承担相同的责任；四是完善问责程序，建立健全公务员权利救济制度，以保障问责对象的合法权益。

    陈党，法学博士，浙江工商大学法学院副教授，浙江省宪法与地方立法研究会副会长。曾主持完成国家社科基金项目《问责法律制度研究》，其研究成果被中共中央宣传部社科规划办写入《成果要报》。