网络监督的引导与规范

[摘要]作为现代网络技术与民主政治相结合的产物，网络监督在具有其独特优势和强大威力的同时，也存在着一些自身的缺陷，主要表现为监督主体的匿名性、监督信息的不确定性、监督内容的公开性、监督效果的间接性和监督语言的情绪性。为了充分发挥网络监督的揭露、惩戒、评价、教育、纠偏、维稳功能，必须积极引导，通过“法律监管、伦理制导、技术屏障”，使其逐步规范。只有这样，才能扬长避短，有效地惩治和预防腐败，避免或减少其负面效应。

 [关键词] 网络监督；缺陷；引导；规范

电脑的普及和宽带的延伸以及网民数量的快速增加，使网络成为继报纸、广播、电视之后的“第四媒体”。网络监督即公民通过互联网对党和国家机关及其工作人员实施的检查、评价和督促，具有监督主体的广泛性、监督内容的全面性、监督方式的互动性、监督过程的开放性、监督时效的迅捷性、监督环境的虚拟性和监督成本的低廉性等独特优势。作为现代网络技术与公民监督的有机结合，网络监督在具有其独特优势的同时，也不可避免地存在着一些自身的缺陷，这就是举报内容公开可能带来的泄密或“打草惊蛇”，以及由于匿名、情绪宣泄和信息不确定而带来的负面影响等。因此，对待网络监督，必须加强正面引导，通过“法律监管、伦理制导、技术屏障”等有效措施，使其逐步规范。只有这样，才能扬长避短，有效利用。

一、网络监督的自身缺陷

互联网凭借其信息量大、辐射面广、传递速度快、使用便捷、成本低廉等优势，为公民行使知情权、表达权、参与权和监督权开辟了新的重要途径。从“公费出国旅游”、“天价香烟”到“咆哮哥”，从“钓鱼执法”、“临时性强奸”到“躲猫猫”，再到一个个贪官因网民举报而落“网”，充分显示了网络监督的独特优势与强大威力。然而，网络监督在具有其独特优势的同时，也不可避免地存在着一些自身的缺陷。概括起来，网络监督的明显缺陷主要表现在以下5个方面：

（一）网络监督的主体具有匿名性

在互联网上，网民分散在各个计算机终端，通过电子邮件、公告板、聊天室、论坛等多种形式进行交流，彼此之间并不知道对方的真实身份。正如《赛博空间独立宣言》所指出的，“在整个独立的空间中，任何人在任何地点都可以自由地表达其观点，无论这种观点多么奇异，都不必担心受到压制而被迫保持沉默或一致。”网络的虚拟性和匿名性，一方面可以使网民畅所欲言，并免遭打击报复；另一方面，公众使用网络诉诸表达权和监督权，不用暴露自己的真实身份，即时追查的话，难度也相对比较大，这就导致一些人发言不负责任。帕特里夏·华莱士曾经说过：“一旦人们相信自己的行为不会被追到个人头上，他们就会变得不那么受社会习俗和戒律的约束。”[1]在现实生活中，人们表达个人意见或看法时往往要顾及自己的社会角色和法律、法规等行为道德。在网络传播时代，网民似乎减少了后顾之忧，可以在网上毫无顾忌地陈述自己的意见和主张，直言不讳地批评政府和官员的言行。这既是公众参政的最好形式，同时也带来了诸如侵害他人的人格权、贬损党和国家机关声誉之类的问题。

（二）网络监督的信息具有不确定性

网络监督的弱点在于信息的准确性无法核实。由于网民的个体素质参差不齐，其对事物的判断难免受到视野、情感或利益等因素的影响，论坛或博客中发布的信息有些并不真实，再加上跟帖者往往对相关信息缺乏全面的了解，虚假信息出现在网络公共空间后，往往会产生“先入为主”的效应，容易“以讹传讹”。在这种情况下，有的人出于不良动机，在网上对党和国家机关工作人员进行恶意诽谤，或者利用互联网公开诋毁党和政府的方针政策，不实信息会在短期内混淆人们的视听，影响国家正常的政治和经济生活秩序。正如埃瑟·戴森所指出的：“数字化世界是一片崭新的疆土，可以释放出难以形容的生产能量，但它也可能成为恐怖主义和江湖巨骗的工具，或是弥天大谎和恶意中伤的大本营。”[2]

（三）网络监督的内容具有公开性

网民利用互联网进行举报主要有秘密举报和公开举报两种方式。所谓秘密举报，是指通过电子邮件等形式，直接向纪检、监察部门或反贪机构以及相关网站提供举报材料，由相关部门进行调查处理；公开举报则是在互联网的公共社区内公开发布举报信息，以引起有关部门或社会舆论的注意。公开举报的优点在于能够及时将违法违纪等腐败现象“曝光”，从而引起公众的关注，促使有关部门进行调查和处理，因而受到多数网民的青睐。但是，在网上公开举报内容和相关证据，容易“打草惊蛇”。被检举人或利害关系人看到后，可能会提前“串供”、销毁证据或者出逃，从而增大查处的难度。此外，举报的内容一旦失实或者被个别人利用，也可能会给相关人员的名誉带来不必要的损害，造成难以弥补的损失。

（四）网络监督的效果具有间接性

在一个国家的监督体系中，既有国家机关内部的监督，也有来自国家机关外部的社会监督，二者各有其优点，亦有其不足，需要在空间上并存、程序上衔接、功能上互补。公民通过互联网对党和国家机关的活动及其工作人员的行为进行监督，或者是出于主人公的责任感，或者是为了维护自己的合法权益，并没有任何外力的强制。在监督过程中，监督主体的自觉性是非常必要的，它可以使人们克服各种困难，顽强地同腐败现象作斗争。然而，网络监督属于来自国家机关之外的社会监督，只能通过揭露和曝光的方式，启动有关机关的监督，或者借助于网络舆论，施加一定的影响，促使有关机关依法履行其职责，而不能直接对违法违纪的党和国家机关工作人员科以纪律处分或给予其他相应的制裁。也就是说，网络监督是一种“软”监督，它不能直接产生法律效力，需要与纪检、监察或司法机关的监督结合进行，才能达到监督公共权力的目的。在这种情况下，监督能否奏效，在很大程度上取决于职能部门的态度。

（五）网络监督的语言具有情绪性

根据陈力丹所下的定义，“舆论是公众关于现实社会以及社会中的各种现象、问题所表达的信念、态度、意见和情绪表现的总和，具有相对的一致性、强烈程度和持续性，对社会发展及有关事态的发展产生影响。其中混杂着理智和非理智的成份。”[3]网络舆论的主体是思想活跃却不无偏激的年轻人。根据中国互联网络信息中心发布的《第26次中国互联网络发展状况统计报告》，截至2010年6月，中国网民达到4.2亿人，较2009年底增加3600万人；手机上网用户2.77亿，半年新增4334万，增幅为18.6%。其中，30岁以下年龄段的网民占到网民总数的59%，接近1/3的网民为学生。互联网时代，“人人都有麦克风”。任何人都可以在网络上以虚拟身份畅所欲言，其中既有建设性的看法或观点，也有非理智的个人情感宣泄，甚至还有一些进行谩骂和人身攻击的帖子。在行使监督权的过程中，如果这些偏激或极端的观点占了上风，影响到群体成员的情绪，网络舆论就会偏离轨道，变成“网络暴力”。

二、网络监督的正面引导

网络是一把“双刃剑”。作为一种新的监督形式，网络监督在惩治和预防腐败、保持政治稳定、建设和谐社会中发挥了重要的作用。但是，监督主体的匿名性、监督信息的不确定性、监督内容的公开性、监督效果的间接性以及监督语言的情绪性，又在一定程度上影响着网络监督的功效。2008年6月，胡锦涛总书记在《人民日报》创刊60周年时指出：“互联网已成为思想文化信息的集散地和社会舆论的放大器，我们要充分认识以互联网为代表的新兴媒体的社会影响力，高度重视互联网的建设、运用、管理，努力使互联网成为传播社会主义先进文化的前沿阵地、提供公共文化服务的有效平台、促进人们精神生活健康发展的广阔空间。”就目前网络监督的现状来看，确实需要加以引导，但引导并不是堵塞言论表达渠道，消除网络公共话语空间的不同声音，而是要“扬长避短”，切实保障公民的知情权、表达权和监督权，使网络监督朝着有利于维护国家利益和社会公共利益的方向发展，更好地为惩治和预防腐败、发展民主政治、构建和谐社会服务。同时，尽可能地消除或减少网络监督可能带来的负面作用和消极影响。为了充分发挥网络监督的揭露、评价、惩戒、教育、纠偏、维稳功能，必须根据网络监督的特性，从以下几个方面加强对网络舆论的正面引导工作。

（一）切实加强主流网络论坛建设

德国学者诺依曼的“沉默的螺旋”理论认为，舆论的形成与大众传播媒介营造的意见气候有着直接的关系。人们在表达自己观点的时候，如果看到自己赞同的观点受到广泛的欢迎，就会积极参与进来；而发觉自己的观点无人或很少有人理会，甚至会有群起而攻之的遭遇时，即使自己赞同它，也会保持沉默。其结果，就形成“一方的声音越来越强大，另一方越来越沉默下去”的螺旋发展过程。同样，“网络论坛之间有一种联动效应，知名论坛的原创文章和观点往往会成为其他论坛竞相转载和谈论的对象，正因为这样，那些人气较旺、影响较大的网络论坛有时能左右整个中文网络论坛的舆论导向。”根据网络论坛的上述特点，要制定政策，努力打造一批网络言论的主阵地，包括新华论坛、强国论坛等中央媒体中最具影响力的网络论坛，也包括天涯社区、西祠胡同、新浪社区、凯迪网络、红网社区、博客中国等最具人气的民间网络论坛。2007年1月23日，中共中央政治局举行了“世界网络技术发展和中国网络文化建设与管理”集体学习会，明确指出：“加强网上思想舆论阵地建设，掌握网上舆论主导权，提高网上引导水平，讲求引导艺术，积极运用新技术，加大宣传力度，形成主流舆论”。实践证明，只要知名网络论坛发展良好，整个网络环境就会随之改善。因此，要培育一大批政治素质高、熟悉网络并有一定影响力的网络评论员，参与网上跟帖和讨论，扩大网上主流声音，加强正面引导工作。早在2005年4月，江苏省宿迁市就建立了网络评论员队伍，首批26名评论员分别来自市委宣传部等市属机关和各区县的宣传部门，其中一部分为各单位的新闻科长或新闻发言人。

（二）高度重视网络“议题设置”

议题设置是大众传播媒介影响社会舆论的重要方式，网络亦不例外。通过议题设置，可以把公众的注意力引导到特定的方向，帮助网民提高认知，从而达到引导网络舆论的目的。在网络这个虚拟的空间里，各种各样的信息汇集在一起。在众多的话题中，哪些是网民最关心的问题，哪些是需要优先考虑的问题，网站和网络编辑可以通过“议题设置”，对公众的认知、价值、态度和行为进行全面的引导。只有这样，才能正确引导网络舆论，扬长避短，趋利避害，在借助网络开展反腐败斗争的同时，避免或减少网络监督的负面效应，在廉政建设中探索出一条依靠人民群众又不搞群众运动的正确途径。

（三）充分发挥“意见领袖”的作用

传播学先驱扎斯菲尔德的两级传播模式认为：“信息先由大众媒介传播到舆论领袖，然后再由舆论领袖向社会大众扩散。”[4]根据大众传播学中的“两级”传播理论，大众传播中的信息并不是直接“流”向一般受众的，而是需要经过“意见领袖”这个中间环节，即经过一个“大众传播→意见领袖→一般受众”的过程。在网络论坛中，同样活跃着一批这样的“意见领袖”，如“黑砖窑”事件中的孙立平、“华南虎”事件中的傅德志和“厦门PX项目”中的连岳等。他们通常具有较强的社会责任感，并精通某一方面的专业知识，因而在网络论坛中比较活跃，对一般受众具有较大的影响力。因此，要加强对网络舆论的引导，必须重视和发挥这些“意见领袖”的作用，增强网上权威声音的力量，并通过他们来驳斥一些消极的、失真的舆论，引导其他网民。总之，网络舆论引导需要国家与社会良性互动，需要各级党组织、政府机关与民间网站通力合作。只有各负其责，共同努力，才能营造网络公共空间的良好舆论氛围，使网络监督的揭露、评价、惩戒、教育、纠偏和维稳功能得以实现，同时避免其负面效应和不利影响。

三、网络监督的逐步规范

作为一种新的大众传媒，互联网为人类活动和思想创造了一个前所未有的自由空间，在监督和制约公共权力方面发挥了积极的作用，与此同时，也带来了一些负面的影响。正因为这样，网络监督需要逐步加以规范，这既离不开法律等外在制度性的规制，也离不开内在理性的约束，同时还需要借助于现代网络信息技术的支持。因此，2004年9月，中共十六届四中全会在《关于加强党执政能力建设的决定》中明确提出了互联网内容监管的基本思路，即“法律规范、行政监管、行业自律、技术保障相结合”。

（一）加强网络监督立法，实现网络监督法治化

在现实生活中，法律是解决各种纠纷、维持社会秩序的重要工具。在网络世界里，同样需要法律来规范网民的言行，保证网络监督的健康发展。自1994年国务院公布《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》以来，我国先后制定了《互联网信息服务管理办法》、《互联网电子公告服务管理规定》、《互联网出版管理规定》和《互联网新闻信息服务管理规定》等一系列规范互联网服务和内容的法律、行政法规、政府规章及司法解释，调整网络空间行为的法律规范体系已初步形成。但是，与国外网络媒体立法相比较，目前我国的网络立法还存在着一些明显的问题，如法律位阶低，内容交叉重复，针对性和操作性不强等。就网络监督法律规范的内容来讲，主要应当包括两个方面：一是对网络监督的保障；二是对网络监督的限制。其中，对网络监督的保障是目的，而对网络监督的限制则是要达到保障目的的手段。

网络监督是公民监督在网络信息条件下的拓展，其宪法依据是我国现行《宪法》第41条第1款的规定，即“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。” 此外，《宪法》第35条还规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”对国家机关的活动和国家机关工作人员的行为实施监督是公民的宪法权利，而接受监督则是国家机关及其工作人员的法定义务。对于这个问题，我国《宪法》第27条第2款和第41条第2款分别规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民群众的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。” “对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。” 《国家安全法》以及国务院制定的《信访条例》，使宪法中规定的公民监督权进一步具体化。《国家安全法》第22条明确规定：“任何公民和组织对国家机关及其工作人员超越职权、滥用职权和其他违法行为，都有权向上级国家机关或者有关部门检举、控告。上级国家安全机关或者有关部门应当及时查清事实，负责处理。”《信访条例》第3条也有类似的规定，即：“各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当做好信访工作，认真处理来信、接待来访，倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力为人民群众服务。各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当畅通信访渠道，为信访人采用本条例规定的形式反映情况，提出建议、意见或者投诉请求提供便利条件。任何组织和个人不得打击报复信访人。”为了保障公民的监督权，我国《刑法》第254条专门规定了报复陷害罪的构成及刑罚，即“国家机关工作人员滥用职权、假公济私，对控告人、申诉人、批评人、举报人实行报复陷害的，处二年以下有期徒刑或者拘役；情节严重的，处二年以上七年以下有期徒刑。”

世界上不存在没有限制的权利，网络监督权也是如此。《宪法》第51条明确规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”根据法律、法规的规定，任何组织或者个人不得利用网络制作、复制、发布、传播含有下列内容的信息：（1）反对宪法所确立的基本原则的；（2）危害国家安全，泄露国家机密，颠覆国家政权，破坏国家统一的；（3）损害国家荣誉和利益的；（4）煽动民族仇恨、民族歧视，破坏民族团结的；（5）破坏国家宗教政策，宣扬邪教和封建迷信的；（6）散布谣言，扰乱社会秩序，破坏社会稳定的；（7）散布淫秽、色情、赌博、暴力、凶杀、恐怖或者教唆犯罪的；（8）侮辱或者诽谤他人，侵害他人合法权益的；（9）危害社会公德或者民族优秀文化传统的；（10）损害国家机关信誉的；（11）煽动非法集会、结社、游行、示威、聚众扰乱社会秩序的；（12）以非法民间组织名义活动的；（13）含有法律、行政法规禁止的其他内容的。否则，就要承担相应的法律责任。

（二）加强网络伦理建设，增强网络媒体和网民的责任意识与自律能力

在现代社会中，法律是必要的，但法律却不是万能的。这就要求我们在不断完善网络监督立法的同时，必须重视网络伦理建设，进一步增强网络媒体、网络从业人员以及广大网民的责任意识和自律能力。

首先，要通过行业自律，增强网络媒体的社会责任，提高网络从业人员的综合素质。目前，我国的网站主要分为政府网站、新闻网站、商业网站和企业网站等基本类型。其中，政府网站和新闻网站主要依靠国家拨款支持，而商业网站则是完全自负盈亏的经济实体，有着明确的利益冲动。在市场经济条件下，这些网络媒体一方面要通过盈利来谋求自身发展，另一方面，又肩负着不可推卸的社会责任。因此，必须处理好二者之间的关系，进一步加强行业自律。网站管理员和论坛版主作为网络媒体的实际管理者，应当恪尽职守，维护网站公共空间的良好氛围。“网络媒体行业自律是指网络媒体活动参与各方（ISP、ICP、新闻网站、IT界、网络界等）通过行业守则、行业规范、网站管理条例、社会监督等多重渠道进行自我约束、自我管理的方式。”[5] 2001年5月25日，国内70多家从事互联网行业的网络运营商、服务提供商、设备制造商、系统集成商以及科研、教育机构共同发起成立了中国互联网协会（ISC，Internet Society of China），在其组织机构中专门设有“行业自律工作委员会”。2002年3月26日公布了《中国互联网行业自律公约》，其中第9条规定：“互联网信息服务者应自觉遵守国家有关互联网信息服务管理的规定，自觉履行互联网信息服务的自律义务。”2006年4月9日，千龙网、新浪网、搜狐网、百度网、雅虎网、大旗网等14家设在北京的网站向全国互联网界发出《文明办网倡议书》，新华网、人民网、央视国际、中青网、光明网等中央主要新闻网站联合发出了《文明办网响应书》，表示响应和支持，标志着中国网络媒体的行业自律迈上了一个新的台阶。2007年8月，人民网、新浪、搜狐、网易、腾讯等网站又共同签署了《博客服务自律公约》，规定：博客服务提供者应当自觉履行对博客内容的监督管理义务，并当为博客用户提供对跟帖内容的管理权限，博客用户应当对跟帖进行有效管理，应当删除违法和不良跟帖信息。2008年12月，参加第八届中国网络媒体论坛的百余家网站共同签署了《建设诚信互联网宣言》。

其次，要通过网络伦理建设，增强网民的责任意识和自律能力，培养合格的“网络公民”。网络论坛是由形形色色的网民组成的，其中还有一些网络“愤青”。积极的网络批评有利于推动社会的良性发展，而不满情绪的网络宣泄则可能带来一些负面的影响。因此，要发挥网络监督的积极作用，网民必须进一步增强责任意识和自律能力，用网络伦理道德约束自己的言行，做到文明表达，理性交流，相互尊重，求同存异。近几年来，围绕着提高网民的道德修养、增强网民的辨别能力、培养合格的“网络公民”，在加强网络伦理建设、促进网民自律方面进行了一些有益的尝试，并取得了明显的成效。例如，2006年4月19日，中国互联网协会发布了《文明上网自律公约》，号召互联网从业者和广大网民承担起应尽的社会责任，始终把国家和公众利益放在首位，坚持文明上网，自觉遵纪守法。“提倡互相尊重，摒弃造谣诽谤，促进网络和谐共处”；“提倡诚实守信，摒弃弄虚作假，促进网络安全可信”。此后，网友又自发制定了《人肉搜索公约》，明确约定：“人肉搜索要提供真实可信的内容，提供信息者对信息真实性负责”；“以网络道德为准绳，尽量不参与搜索他人隐私”；“对他人暴露隐私尽力保护，保证不在公共场所公布他人隐私”；“文明用语，对于恶意人肉搜索行为做到不起哄，不传播；有条件的情况下告知当事人以及相关网站负责人”。这些公约，虽然内容不够全面，但对网民起到了一定的自我约束、自我教育作用，有利于优化网络监督的环境。

（三）运用信息网络技术手段，加强对网络内容的监管

网络媒体的发展源于信息网络技术，而网络监督的规制也同样离不开信息网络技术。目前，在网络媒体技术屏障方面，主要有下列措施：（1）内容发布过滤。目前，在大多数网站、论坛、聊天室以及QQ等即时通讯软件中，都广泛采用了内容预审查技术，即通常所说的敏感词过滤，以阻止不良信息的生产和传播。敏感词分为固定和临时两种。用户发布的信息中一旦出现这些敏感词汇，就不能在网上发表或被删节后才能发表。此外，含有敏感词汇的个人电子邮件有时也会被阻挡或删除。（2）主干路由器的内容检测。当用户访问新闻站点或blog时，被请求的页面同时会被发送到互联网审查系统，扫描器自动检查页面上是否含有违禁词汇。如果数据流里的敏感字符符合事先给定的规则，路由器则向用户端发送一个重置的数据包，自动中断其连接。利用这项技术，可以进行网址过滤和网页内容过滤。（3）国家入口网关的IP地址阻断。中国互联网中只有3个国家级网关出口，分别是分布在北京、上海、广州等地的教育网、高能所和公用数据网。在国家级网关直接进行IP地址阻断，使该IP无法访问中国的任何站点，同时中国的用户也无法访问这个IP ,可以有效地阻档有害的信息进入。上述这些技术手段的综合运用，在一定程度上起到了净化网络空间、加强网络监管的作用。

在开发、运用技术手段进行过滤的同时，各级政府还不断加强对网络的行政监管和执法工作。2004年7月，公安部开通了网络违法案件举报网站，号召广大网民对进行邪教组织活动、煽动危害国家安全、散播谣言、侮辱、捏造事实、扰乱社会秩序等网络违法犯罪活动进行举报。2006年1月1日，深圳市率先推出网络警察公开上网巡逻制度，检查网上言论资讯。2006年5月16日，公安部决定在重庆、杭州、宁波、青岛、厦门、广州、武汉、成都等8个试点城市，推广深圳公安机关做法，设立网上“虚拟警察”，公开管理互联网。2007年9月1日，北京也推出了“首都网络110虚拟警察”，首先在新浪、搜狐等门户网站上岗，到同年12月底进一步覆盖了北京所有网站。

参考文献：